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有关市场化改革时期房地产调控政策的思考.doc 10页

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有关市场化改革时期房地产调控政策的思考 摘要:通过从近20年来上海市土地与房地产政策分析入手,选取一定量具有代表性的政策样本,首先分析这些政策在制定目标、调控手段类型以及调控对象三方面所经历的三个发展阶段及其各自特点;其次研究发现,近20年来上海市推出的一系列土地与房地产政策总体呈现出波动频繁的特点,其主要表现特征有四点:1)政策发展的阶段目标性;2)政策调控手段渐进性;3)对政策理解的循环反复性;4)特殊事件造成政策的瞬变性。 序言 1991年2月上海市政府颁布的《上海市住房制度改革实施方案》标志着住房市场化改革的开始,此后城市房地产开发与房地产市场发展经历了近20年的过程。在这个大背景下,政府作为城市房地产开发的管理者出于各种目标需要对其进行调控,出台了一系列政策。在这些政策的作用和影响下,城市房地产市场逐渐发展和完善起来。 本文的研究致力于回答这样一个问题:从1991年至2010年的近20年间,在上海市颁布实行的土地与房地产政策,这过往的500多条政策,他们的出台和发展经过了怎样的完整历程,它们作为整体表现出哪些特征。 1.房地产政策的发展阶段 关于上海房地产政策的发展阶段的文献综述在学术界,对于历来土地与房地产政策发展历程与阶段划分都有着不尽相同的理解。在《上海市住房发展专项规划》中,把上海市住房政策发展分为三个阶段:1)建国初期到上世纪80年代,全面性住房保障时期;2)1980年代-1998年,住房保障的过渡时期;3)1998年以后,梯度保障格局的初步形成。这里对于政策阶段的划分,主要出于对保障性住房的认识为依据。中国人民大学的柳博会、严金明等(2009),把1994年以来我国住房政策发展分为5个阶段:1)起步阶段,1994-1998年;2)发展阶段,1998-2003年;3)高峰阶段,2003-2005;4)调整阶段,2005-2007;5)成熟阶段,2007-至今。上海市房地产科学研究院的江莉(2009)认为,1978-1988年为探索试点阶段。1988-1998年为全国逐步推开和深化阶段。1999-2004年为住房市场化全面推行和住房保障制度建立完善阶段。2005年至今为房地产调控阶段。 以上的这些政策阶段划分,其研究出发的依据不同因此也得到不同的结果,但是可以明确看到的是,无论哪一种研究都把上海的房地产调控政策划分为3个以上的阶段,因此可见这些所有出台的政策确实在时间跨度上和制定目标上都反映了各个不同的阶段特征。 值得注意的是,还有些学者从上海市宏观经济的发展历程出发对上海的房地产市场发展阶段做出一定评述。上海市房产经济学会的季进成、崔光灿(2007)认为上海的房地产市场发展历程主要有两个时间节点:在1996年以前,由于宏观经济的制约,广大群众的住房消费能力不高,市场有效需求严重不足,房地产价格始终在低位运行。而在1996年后,随着经济发展城镇居民经济收入不断提高,特别是政府采取了一系列增强居民住房消费能力的政策和措施后,有效需求不断增长,市场出现供需两旺的盛况。如果说在2000年前,上海房地产市场是自住性需求为主,商品住房主要以消费品形态存在的话,那么在2000年后,在自住性需求近一步扩大的情况下,市场出现了越来越大的利润上升空间,商品住房突现其资产的属性,成为投资品,市场中的投资行为以及短期投机炒作行为不断增加,市场需求过度扩张,导致商品住房价格不断上涨。 在分析我国房地产政策发展整体特征时,苏州大学的范广垠(2010)有两个论断,即认为中国的房地产政策发展在1998-2009年存在“两次反复和两次逆转”。 2.政策分析方法与样本选择 本研究选取了地域范围隶属于上海市行政范围内(包含国家层面)、时间跨度上在1991-2010年之间具有较强代表性的88个政策样本。(采用以时间维度排序的枚举法,部分存在修改和内容较为重复由不同部门转发的政策性文件没有重复收录,具体政策样本请参考附录《1991-2010政策样本总表》2。)在理解每一条政策的基础上,为了较好的分析和相互比较政策样本,本研究尝试对每一个政策样本从三个不同的属性层面进行分类划分,然后依次分析这些政策样本在不同属性间反映出的不同特征。 首先分类政策制定目标属性,指政策的制定者在出台政策时想解决的一些问题,可以是单一的或多目标复合的,可以是宏观或中微观的,也可以是远期或近期的,从宏观的方面来看,主要有改革住房制度、加快保障性住房供应等;中微观的主要有具体类别的土地供应方式、手续等等。其次分类政策采用手段类型,从政策的严厉度情况来看主要有行政指导和行政限制两类程度,从政策制定的主体性质来看主要通过从行政部门、土地部门、财政部门、金融部门、建交部门等等来实施政策。 再次分类政策调控对象,主要指政策制定主体为达成目标所调控的对象,可以是调整改变的具体内容,也可

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