国土空间规划“三条控制线”划定的沈阳实践与优化探索（下）.pdf

国国土土空空间间规规划划“三三条条控控制制线线”划划定定的的沈沈阳阳实实践践与与优优化化探探索索 （（下下）） 2020年01月06 日 3.4 开展三条控制线差 部分的协同处理 （1）基本农田包围城市 、切割城市的处理 ：沈阳市城镇开发边界和永久基本农田划定由原市规划和国土资源局牵头 、基本 同步划定 ，二者之间避免了交叉重叠 ，但对于基本农田切割城市和限制城市空间合理拓展以及基本农田深入城市内部的调整 难题 ，已经超出了城市的事权范畴 ，需要在新一轮国土空间规划中 ，通过自上而下进行政策和制度建设 ，确定基本农田的调 整幅度和原则才能解决 。 （2 ）生态保护红线与永久基本农田交叉重叠处理 ：生态保护红线内的基本农田 ，经评估以生态功能为主 ，结合未来国家关 于基本农田调整的政策 ，采取逐步通过退耕还林 、还草等工程退出 。 （3 ）生态保护红线与城镇开发边界交叉重叠处理 ：在多规合一实践中 ，沈阳市取消城镇开发边界内部的河流水系及绿化 、 城市大型公园绿地 、郊野公园、重要道路沿线防护绿地等生态保护红线 ，按照城市绿线进行管理 ，既避免了空间上的交叉 ， 又责权清晰 ，实现对城市公园绿地更好的管理 ；对部分位于二类红线区的建设用地 ，控制现有建设用地的开发强度和规模 ， 并逐步调出红线区 ，规划不再新增城镇建设用地 。 3.5 在城市边缘地区划重点生态管控区 为落实沈阳振兴战略规划确定的“东山西水 、一河两岸 、一主三副”的理想城市空间结构 ，保障城市生态安全格局稳定 ，沈阳 市在城市边缘地区划定了兼顾生态功能和农业功能的重点生态管控区 ，形成了以“三环 、三带 、四楔”的生态框架 （图5 ）， 总面积约为516km2 ，包括生态林地 、水系及沿线绿化 、郊野公园、耕地 、农村居民点等要素以及部分基本农田、生态保护 红线 。四个绿楔坚持生态功能优先 ，按照“国有建设用地拆一建一 、集体建设用地拆二建一”的原则 ，加强对城乡建设用地开 发强度和功能的控制引导 ，通过加强生态格局控制 、发展绿色经济 ，控制建设容量和生态项目策划等方式 ，在不增加建设用 [19] 地总规模的前提下植入新功能 ，变消极控制为生态保护式发展 ，发挥绿色生态空间的连通功能 。 3.6 统筹划分生态 、农业 、城镇三大空间 通过沈阳多规合一工作 ，在城市事权的范围内消除了不涉及永久基本农田调整的差 图斑 。以三条控制线划定成果为核心 ， 拓展空间范围统筹划定生态 、农业 、城镇空间 （图6 ）。生态空间包括生态保护红线 、林地 、水系 、其他生态要素等 ，农业 空间包括永久基本农田、一般耕地 、园地 、牧草地 、村庄等 ，城镇空间为除去村庄的建设用地 ，三大空间的比例约 为27 ∶44 ∶29 ，实现规划区内空间资源的优化配置 。 4 结结论论与与讨讨论论 本文总结了沈阳三条控制线的划定经验和多规合一实践中统筹优化的思路和做法 ，结论如下 ：（1）三条控制线之间存在空 间和功能交叉重叠现象 。永久基本农田与城镇开发边界的互相切割 、嵌套现象 ，主要是受基本农田划定标准限制 、区县落实 上级指标的空间不足等因素影响 ，不得不将部分基本农田划入城镇开发边界内部的现状优质耕地内 ，而这些耕地往往是未来 城市空间连续拓展和承载城市功能的重要空间，是应当通过自上而下的政策和制度创新 ，将基本农田调出城镇开发边界 。生 态保护红线与城镇开发边界的重叠有两种 ，一种是功能不冲突的城市内部公园绿地 ，应当从生态保护红线剔除 ，纳入城市绿 线管理 ；另一种是建设用地与生态保护相冲突的现象 ，需要将现有建设用地逐步调出红线区 。生态保护红线与基本农田相重 叠 ，需要通过政策和制度创新 ，将位于一类红线区的基本农田逐步通过退耕还林 、还草工程退出 。（2 ）构建了三条控制线 与三大空间的关系 ，城镇开发边界按照内部弹性 、外部刚性两类边界进行划定和管理 ；生态保护红线按照一类红线区和二类 红线区进行划定和管理 ；城市边缘地区通过划定生态控制线 ，建立重点生态管控区 ，对永久基本农田、生态保护红线 、生态 廊道以及城市绿楔等生态和农业空间进行保护和控制 ，优化城镇空间格局和功能布局 ，实现城市内外蓝绿空间连通 、控制城 市无序蔓延的效果 。（3 ）按照生态 、农业 、城镇的顺序 ，优先划定生态保护红线 ，将位于一类生态区内的基本农田和现状 城镇建设用地调出 ，保护核心生态空间；其