法国政府法律案效果评估机制及其启示（下）.pdf

法国政府法律案效果评估机制及其启示（法国政府法律案效果评估机制及其启示 （下下）） 法国政府法律案效果评估机制及其启示法国政府法律案效果评估机制及其启示 （（下下）） 2017年 11月 06 日 四、四、政府法律案效果评估机制的目标与界限政府法律案效果评估机制的目标与界限 四四、、政府法律案效果评估机制的目标与界限政府法律案效果评估机制的目标与界限 政府法律案效果评估机制在从无到有、不断完善的发展中并非毫无争议。在其产生初期曾 经有观点认为，效果评估机制增加了立法成本，过度侵害了政府的法律创议权，但这种观 点在 20 世纪 90年代逐渐被抛弃。人们普遍认为，强制性的效果评估机制有助于在根本上 促进立法科学化，防止部门利益法律化，从而最终实现宪法上的法律安全原则。不过也有 必要补充，效果评估机制确实限制了政府的法律创议权，因此为维护一定的行政自主性， 实现立法分工原则，评估机制不能完全走向议会主导。 （一）目标：法律安全原则 法律安全原则来源于 1789年的《人权宣言》。宣言第 2 条将安全确认为人的自然权利之 一，它构成一切政治结合的目的，因此，法律作为公意表达必须平等、稳定、不溯及既往 并服务于权利保障，这就要求法律必须达到特定的质量要求，具有可理解性、可预见性、 规范性和普遍性，如果缺少任何一项特性，法律就不是安全的，基本人权也得不到保障。 效果评估机制建立之初，人们并没有深刻意识到其与法律安全原则的本质关联，而只是在 经验上看到效果评估促进了立法质量的提升。自 20世纪 90 年代以来，人们则基于法律安 全原则来论证效果评估机制的正当性。 1991年，最高行政法院发布了关于法律安全性的公共报告，系统阐述了法律安全原则的宪 法价值、对人权保障的特殊意义及对立法各个环节的实质性要求，并首次将法律安全与立 法前效果评估联系起来，同时对立法环节所导致的法律不安全风险提出了警告。[15]1994 年，最高审计法院皮克法官受政府委托组成独立的研究委员会，并发布了关于国家责任与 组织的报告，对国家权力的行使过程提出了各种改善和优化建议，其中认为对政府法律案 进行适当的效果评估，不仅可以纠正立法的随意性、剔除法案中的部门利益，从而在事前 有效提高立法质量，而且可以减轻法律事后审查机制的工作压力，因此对法律安全原则具 有极为有益的促进作用。[16]此后，效果评估机制被上升为促进法律安全的有效机制受到普 遍重视，皮克报告直接影响到 1995年至1998年的三次总理通令，是效果评估机制正式确 立的重要原因。 效果评估机制在确立后不断发挥积极作用，因为被视为实现法律安全原则的有效手段获得 了普遍认可，存在争议的问题不再是要不要建立该机制，而是应当如何优化它从而使之更 好发挥作用。2006年，最高行政法院的年度报告专门以法律安全为主题，认为在现代法治 国家的背景下，由于需要以法律解决大量的专业性问题，法律本身的复杂性与日俱增，这 对实现法律安全原则提出了严峻挑战，议会通过政府法律案来弥补自身专业性不足的同时 越来越依赖政府部门起草法案，这为部门利益法律化提供了滋生的环境。在此背景下，更 加合理地扩大效果评估机制，有助于在根本上实现法律安全原则。[17]最高行政法院还建议 将效果评估的基本规则确立在组织法中，并在宪法第 39条为它确立一个规范基础。 最高行政法院的报告对效果评估机制宪法化起到了重要的推动作用。正是由于对法律安全 原则的强调，2008年宪法化得以实现，2009年组织法得以颁布。可见，政府法律案效果 评估机制的根本目标就是维护法律安全原则。 （二）界限：立法过程中的权力分工 为落实法律安全原则，理论上应当对最大范围内的政府法律案进行最大程度的效果评估。 不过具体地讲，过于繁琐的评估要求会为政府的法律创议权造成过重负担，并进而架空其 法律创议权，因此，评估机制的具体运用应具有一定界限。2009年组织法在确定评估机制 细节时曾经发生过争议，议会试图尽可能扩大效果评估的范围，而总理则认为政府的法律 创议权受到了过度限制。组织法在通过后颁布前被强制提交宪法委员会进行合宪性审查。 ②宪法委员会宣告组织法的规定在两方面违反了宪法。 一是在时间上，组织法原本规定“政府法律案在其起草之初必须进行效果评估”，[18]以便 将效果评估的启动尽可能提前。不过在起草之初就进行评估可能并不合理，因为在法律草 案成形以前，效果评估的作用并不明