“进社区”：混合治理空间中的条块关系与行动逻辑——基于浙江H市的基层社会治理改革（三）.pdf

“进社区“进社区””：：混合治理空间中的条块关系与行动逻辑混合治理空间中的条块关系与行动逻辑 ““进社区进社区””：：混合治理空间中的条块关系与行动逻辑混合治理空间中的条块关系与行动逻辑 ——基于浙江——基于浙江 HH 市的基层社会治理改革市的基层社会治理改革（（三三）） ————基于浙江基于浙江 HH 市的基层社会治理改革市的基层社会治理改革 （（三三）） 2017年 04月 12 日 (二)两点反思 中国基层社会治理的地方探索和改革实践同时也蕴含着中国政社关系及基层社会治理出路 的重大理论和实践问题。H 市条、块“进社区”的行动图景也给予我们以下反思和改革愿 景： 1.关于社会治理中的政社关系及其可能。自 20 世纪 80年代以来，政社关系问题一直是社 会科学界的经典议题和知识基础。学界总体上从法团主义视角、国家与社会视角及合作治 理三个视角对政社关系进行审视。法团主义视角强调政府与社会之间存在依附关系，政府 通过各种制度化与非制度化手段对社会组织、社区等进行控制，使其成为政府动员社会资 源、化解社会风险的工具。国家与社会视角则从政府与社会两端研究二者关系，并根据谁 占据主导性进一步划分类型关系。合作治理视角强调社会的治理特质，因此适合与政府一 道参与社会治理，倡导基于平等主体地位建立相互信任的合作伙伴关系。20世纪 90 年代 以来合作治理在诸多地方治理变革中迅速成长，成为政社互动实践的重要解释框架。[25]虽 然政社合作在不断增强，但正如 Evans 等学者所指出的，良性互动的制度结果需要在特定 环境下才有可能发生，诸多案例显示政社关系在很多时候是不合作甚至冲突的，是零和博 弈的结果。[26]要实现政府与社会间的合作首先要摈弃泛泛而谈的讨论，尤其需要对政府本 身进行深入分析。从 H 市基层社会治理实践的过程可以发现，国家或政府本身不是铁板一 块，纵向的层级关系、部门职权划分关系都会影响政社关系并形塑不同的社会治理格局。 在现代社会治理框架中，政府和社会都是重要的治理主体。政府与社会的互动是一个多层 级、多部门政府与社会互动的复杂运行过程。实践显示，纵向科层制为特征的政府治理方 式与横向网络式的社区、社会组织治理方式存在冲突。事实上近年来中央和地方在社会治 理领域的改革也均旨在化解上述冲突。纵向间政府结构对社会治理的发展具有很大的破坏 性，同时近些年纵向间权力关系发生了多方面积极变化，这些变化可能有助于推进政社良 [27] 性互动发展。 十八大以后，中央政府相继提出推进国家治理体系与治理能力现代化、建设法治国家的治 理目标，强调要严格按照“重心下移、资源下沉、权力下放”的基本原则理顺条块关系， 推进基层社会治理体制改革。上述要求一方面希望明晰纵向政府部门、条块的事权与财权 以减轻社区行政化的趋势；另一方面改变政府治理模式为社区自治能力的建构提供新的生 长点，从而实现社会治理中政府与社会的有序衔接和良性互动。因此，基于整体国家视角 下的政社关系或良性运行模式目前在中国当前尚未完全达成一致。在 H市社区减负的执行 过程中就明显表现出纵向间政府职权结构的混乱、分工不明确、认知不一致，导致基层协 调难、社区治理结构杂糅并极大地降低了政府在基层社会的权威。同时，在压力型体制下， 考核目标责任制和项目化运作在基层社会存在被扭曲的困境。正如周雪光指出，权威体制 的集中程度越高、越刚性，必然以削弱地方治理为代价，其有效治理的能力就会减弱。[28] 但不可否认，“创新驱动”的项目化运作作为纵向政府关系的重要制度安排，为社区在 “条线”体制之外发展出部分自主性并调整治理格局提供了可能。概言之，不同部门和上 下层级之间既可能通过“进社区”强化基层社会治理的管控意图，从而抑制社区的自主性 空间；也可能通过合作、赋权甚至妥协而为社区自治提供机遇。从这个意义上而言，中国 社区自治的实行路径与西方不同，社区只有在保障基层社会治理功能的框架中才能获得自 主性成长。反过来，社区也有试图通过合作或赋权而影响现有体制的可能性，其发展的结 果是推进中国基层社会治理格局朝着相对开放和多元的轨迹演变，从而在一定程度上弥合 政府与社会力量的平衡。国家和社会在基于多重逻辑的组织互动中存在着分化