乡村治权与分类治理：农民上访研究的范式转换.doc

???? 乡村治权与分类治理：农民上访研究的范式转换 ?? [内容提要]学界对农民上访的研究大多基于农民权利意识不断增长这一判断而展开，形成了农民上访研究的维权范式。税费改革后，基层政权弱化而农民上访增多这一现象对维权范式构成了直接挑战，农民上访研究呼唤一种新的研究范式。本文试图从乡村治权而非农民维权的角度对农民上访进行研究。作者在和平乡的田野调查表明，和平乡30年来农民上访的变迁正是乡村治权逐步弱化的结果，乡村治权的具体体现就是分类治理。当前信访治理的困境是无法对上访者进行定性，信访治理没有原则。政权性质的模糊致使分类治理丧失了原则，而蜕化为纯粹的治理技术，从而出现了“有分类无治理”的治理困境。从这个意义上讲，当前基层政权的社会主义性质应该进一步明确。 　　[关键词]上访;维权;治权;分类治理 　　一、问题的提出 　　税费改革以后，乡村体制改革作为配套改革随即启动。此后，乡村两级组织权力弱化，财政困难，服务型政府的逻辑在乡村治理中并未凸显，而是出现了“软指标的硬指标化”逻辑。乡村两级由于财力紧张，权力弱化，无法将公共服务和公共品供给作为硬指标加以落实，而只能将资料发放、报表等软指标作为硬指标来做，乡村治理缺乏实质性的内容，乡村两级组织与农民之间的关系迅速疏远，甚至变得没有关系，用农民的话来说就是，“干部拿干部的工资，农民种农民的田”。有学者将这一现象称为基层政权的“悬浮”，即税费改革后的乡镇政权越来越成为一个“悬浮型政权”，其治理功能无法得到真正落实，乡村治理陷入新的困境之中，表现为公共品供给的无法达成，以乡村组织为主导的农民一致行动日趋不可能，农民集体主义观念丧失殆尽，农民的精神文化生活荒芜，地下宗教蔓延等。 　　税费改革后乡村治理的最大困境是无法制约那些不配合者，个体本位取向的改革禁锢了基层政权的手脚。正如乡镇干部所言，“过去无法，干部有法，现在有法，干部无法”，比如税费改革后税费尾欠款的冻结，一事一议的不可能，土地调整的无法进行等等。基层组织无法约束那些不合作者，因为那些不合作者受到了政策和法律的支持，基层政权的治理手段被解除。因而，导致乡村治理中出现“多数服从少数”的局面，基层政权主导的一致行动无法达成，这是乡村治理陷入困境的一个直接原因。 　　税费改革后的基层政权的确没有成为改革所预设的服务型政府。基层组织与农民之间的制度化联系急剧减少，但农民并没有就此放过基层政权，反而对基层政权提出了更高的要求，有了更多的期待，要求基层政权介入更多的治理领域。 　　一个突出表现就是税费改革后农民上访的大量发生，这就出现了一个非常有意思的治理现象。乡村干部不再强力介入乡村治理领域，不再主动找老百姓，有老百姓来则笑脸相迎，甚至“低声下气”，而农民则是理直气壮，主动找到乡村干部，要求其承担责任，为人民服务，并落实相关职能。 　　由此看来，农民是不允许基层政权“悬浮”的。基层政权与农民相脱离这样一个说法是片面的，农民有事还是找乡村组织解决，并且乡政府的服务理念已经基本到位。 　　表1：和平乡信访案件30 年变化情况(1978 ～ 2008) 　　 　　注：根据和平乡信访办档案统计。 　　换言之，在乡村治理陷入困境的时候，也正是农民上访大量发生的时候，信访工作成为乡镇政府的中心工作，也是乡镇干部最为头疼的工作。笔者在税费改革后对湖北、河南、辽宁等地农村的跟踪调查发现，税费改革后出现了一个新的农民上访高潮，信访工作已经成了当前乡镇的中心工作，每年都要占去一个乡镇三分之一以上的人力、物力和财力。 　　笔者在河南和平乡为期半年的田野调查显示，2004年以后，该乡的农民上访案件急剧增加。为了应对农民上访的急剧增加，和平乡已经实行了“三分之一工作法”，即三分之一的人员从事信访稳定工作，三分之一的从事招商引资工作，三分之一的从事日常工作。 　　按照主流的权利理论，通常的理解是，基层政权的权力过大导致了农民权利的受损，权力压制了权利，农民为了维护权利而采取上访等维权行动。而税费改革后基层政权权力弱化，乡村治理陷入困境，这已经成了一个共识。在此背景下，农民上访为什么不降反增呢?其中原因何在?这就是本文试图要解决的问题，即乡村治权与农民上访之间的关系，本文将从乡村治理的角度对农民上访给予理解。 　　进一步来看，学界普遍接受这样一个判断，80%的上访是有道理的，即大部分上访者的诉求都是合理的，是政府应该给予解决的。在笔者看来，这一判断的另一层意思是，20%的上访是没有道理的，是无理上访，属非正常上访。那么，当前信访工作面临的一个最为棘手的问题是，怎么来确定这20%的无理上访，以及由谁来确定这20%的无理上访? 　　很显然，在目前的信访工作和信访研究中，人们不自觉地假定赴京上访者都是有道理的，不然的话谁去北京呢?并且去了北京上访案件的性质就会转化，从具体的治