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“87号文”、《政府采购法》、 “政府购 买服务”、 “BT”和城投融资 来源：rating 狗 作者：legal 狗 87 号文《政府采购法》、政府购买服务、“BT”和城投融资分析 问：“87号文”以后，除了“棚改”和“扶贫”项目，城投公司都不能和政府签订“BT” 协议进行工程建设了吗？ 答：不是的。“87号文”是财政部的一个通知，内容均依照《政府采购法》。 《政府采购法》中明确政府采购的对象有3 种：货物、工程和服务。城投公司 为政府进行工程建设可以依照政府采购工程的流程来走。 问：那“87号文”到底要“坚决制止”什么？ 答：坚决制止“地方以政府购买服务名义违法违规融资”。说的是有些地方打着 “政府购买服务”的名义，用不规范的购买服务行为（超范围或者没有先预算） 来融资，这样就“违法违规”了。 问：既然政府可以合法的采购工程，那为什么有些地方要把建设工程作为政府 购买服务项目，进而“违法违规融资”呢？ 答：根据《政府采购法》，采购工程必须公开招标（十分严格），而采购货物、 服务在满足一定条件下可以不公开招标（邀标、竞争性谈判、单一来源采购、 询价），灵活很多。 问：对金融机构而言，如果融资涉及了“不合法合规”的政府购买服务项目，会 有利益受损吗？ 答：有可能。如果融资人（平台公司或者其他供应商）以政府购买服务产生的 应收账款作为质押品，可能面临合同无效，因此质押担保无效的情况。 一、《中华人民共和国政府采购法》要点梳理 二、(财预〔2017 〕87 号)分析 1. 87 号文明确了政府购买服务受到《政府采购法》的全面约束，因此，政府购 买服务应属于政府采购服务。政府购买服务的范畴仅限于货物和建设工程以外 的采购对象。而原材料、燃料、设备、产品等货物应属于政府采购货物；建筑 物和构筑物的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等建设工程则应属 于政府采购工程，均不能纳入政府采购服务的范畴。同时87 号文对下列情形进 行负面列举，明确其不属于政府采购服务的对象： 1) 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、 文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程 作为政府购买服务项目。 2) 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。 3) 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买 服务范围。 87 号文此条的规定是对《政府采购法》内容的重申。鉴于之前《政府购买服务 管理办法（暂行）》（财综[2014]96 号）的规定中，只要纳入政府采购目录的 事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府 有列入政府购买目录的权限，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下， 政府购买服务有越来越泛滥的趋势，因此此次87 号文采取负面列举的方式，对 政府购买服务变形走样的重灾区做了明确禁止。 2. 何谓“通过政府购买服务变相融资”？ 地方政府以政府购买服务变相融资，实质上是隐性增加政府债务。目前的违规 行为大致如下： 无预算的情况下，以虚假政府购买服务协议向融资平台购买服务，然后平台再 以该协议中对政府的应收账款向金融机构融资； 工程一次性做完，但纳入预算的只是当年实际购买的范围，从而变相融资（相 当于分期付款）。《政府购买服务管理办法（暂行）》明确要求先有采购后有 预算的原则，同时中期财政规划期限一般为3 年。有些政府购买服务项目期限 长于3 年，这将导致3 年以后的政府支出部分无法纳入预算。实践中的违规做 法是由当地人大出具决议，同意将整个服务期内的政府付费纳入当地财政支出 预算。县市级的地方人大任期为5 年，但批准的政府购买服务协议可能长达10 年以上，远超一届人大任期。 将建设工程纳入政府购买服务范围。根据《中华人民共和国招标投标法》（以 下简称《招标投标法》），全部或部分使用国有资金的建设工程必须进行招标 （除特殊情况外均应公开招标），而如果列为服务则可以使用单一来源采购的 方式与融资平台及其关联方式合作。因此，如果将建设工程列为政府购买服务 范围，可以很大程度上规避监管，便于违规操作。 3. 为何“通过政府购买服务”而不“通过政府采购工程”变相融资（两者对比）？ 4. 87 号文对政府购买服务预算管理的规定 87 号文明确，在预算管理上，应遵循先有预算后购买的原则，年度预算未安排 资金的不得实施政府购买服务。同时还要与中期财政规划相衔接，服务期限应 限制在三年以内。事实上，根据《政府采购法》及实施条例，所有的政府采购 （货物、工程、服务）均应遵守上述要求，87 号文仅对《