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社会保障:我们该走哪条路 [摘要]根据我国的国情和国力,社会保障究竟该走哪条路?目前,我们面前至少有三条路:一是正在走的路，叫做“社会保险+城市低保”；二是酝酿好几年的路，叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”；三是尚处于设想中的路，认为我国搞不起社会保险,只能实行狭义的社会保障。把社会保险作为我国社会保障的载体,并不是上策。但不主张搞社会保险,并不等于说不搞社会保障,这是两回事。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的,但把补充保险也归于社会保障,混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金,只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准,在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。 　　一、引言：我们面前的三条路 　根据我国的国情和国力,社会保障究竟该走哪条路？目前，我们面前至少有三条路:一是正在走的路，叫做“社会保险＋城市低保”；二是酝酿好几年的路,叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”（周小川，20０２）;三是尚处于设想中的路,认为我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障（高书生,2002)。 这三条路的本质区别是：我国该不该采用社会保险的方式搞社会保障?实践中,社会保险一直是我国社会保障的主要载体。近几年，“两个确保”的实施和“城市低保”的超常规发展,虽然对社会稳定发挥了极其重要的作用，但这并不能撼动或取代社会保险的主体地位。 同现实中的做法不同,酝酿或设想中的另两种思路并不倚重社会保险,但取舍程度有差异:一种思路建议保留社会保险，但要将其置于辅助地位；另一种思路观点鲜明,我国搞不起社会保险。 我国社会保障该走哪条路，这是涉及社会保障目标模式再选择的大问题。这会使一些人产生某种误解：仿佛又回到了１０年前。因为19９3年前后,在决策层曾发生过一场关于社会保障目标模式的争论。本文所讨论的主题，同10年前那场争论不同。10年前那场争论隐含一个前提，即我国社会保障的重点是改革和发展社会保险,争论的核心是如何确定社会保险的制度模式，焦点在于养老保险该不该实行社会统筹与个人帐户相结合；而本文所要讨论的主题,恰恰是１０年前被隐含的前提，即我国能不能搞得起社会保险。 　 探讨我国社会保障究竟该走哪条路，是社会保障理论界面临的新问题,也应是决策层关注的大问题。近几年,国内学术界特别是研究宏观经济的专家学者，对社会保障的议论很多。比如,面对我国宏观经济中出现的通货紧缩趋势，有人认为社会保障领域的改革走得太慢，也有人认为社会保障领域的改革走得太快,观点虽然针锋相对，但指向很明确:社会保障对居民未来预期的影响不可低估。又如，北京大学陈平教授提出的“建立统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”观点(陈平,２00２)，在社会保障理论界引起轩然大波,被视为“颠覆性意见”。陈平教授的观点值得进一步推敲，但把社会保障同我国国际竞争力联系在一起，这种研究视角是社会保障理论界过去所缺少的。 　 目前，社会保障理论研究中出现的两种倾向，需要引起足够的重视:一种倾向是，只追求社会保险自身的制度完美和资金平衡,至于社会保险成本多大、对参保企业和个人会产生怎样的影响，似乎不在研究视野内;另一种倾向是，以研究宏观经济见长的学者在探讨社会保障问题时,往往也纠缠于社会保险某个险种的制度缺陷和资金平衡。克服这两种倾向，首先需要确立新的研究理念:社会保障虽说是件大事,但再大它也只能算是宏观全局中的一粒棋子。本文拟按照这一研究理念，对我国社会保障中若干全局性问题,作些初步探讨。 　 二、社会保险：悬在头上的一把剑 　 社会保险被确定为我国社会保障的主要载体,大约是在1９86年前后。改革开放初期,社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为我国经济改革的第一个纲领性文件中,增强企业活力被确定为改革的中心环节，像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革，均被列为配套改革的范畴。当时，社会保障改革没被列入。但到了１9８5年２、3月间,中央决策层意识到：社会保障也是个大问题，是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面，并责成有关部门制订方案。经过１年的研讨,最后确定:改革和建立新的社会保障制度，重点放在社会保险制度的改革。 　社会保险作为全新的保险福利制度付诸于实施,是在198６年的下半年。１986年7月,国务院决定:自1９86年10月1日起，国有企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制，同时为合同制工人建立社会保险制度,以解决其退休养老和失业保险（当时叫待业保险)问题。此举可被看作是我国社会保险的“预演”，它旨在关闭“新人”踏进旧制度的大门,并依靠“新人”规模不断扩大,让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少,最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看，这项改革举措属于“渐进式改革”的范畴,是明智之