从国家福利到多元福利 ——南京市和兰州市社会福利服务的案例研究.pdf

从国家福利到多元福利 ——南京市和兰州市社会福利服务 的案例研究 近 20 年以来，中国和国际社会一样，已经和正在经历着一些大的全 球性潮流的冲击，如经济制度的市场化、经济的全球化、新信息技术 革命、人口的老龄化等等。在这些潮流的冲击下，国际社会政策变化 的主要潮流是从“国家福利”向“多元福利”转变，强调减少国家干 预，要求人们为自己的福利负责，为自己的养老和医疗等福利承担更 多的责任。与此同时，“多元福利”的主张日益深入人心，即国家支 持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人口作出贡献。这 一潮流目前方兴未艾。 由于人口基数很大，我国的老年人、残疾人等弱势群体数量庞大。1999 年，我国 65 岁以上的老年人已经超过了9250.7 万，残疾人口超过 6000 万。与过去相比，在各个大城市所发现的弃婴（主要是女婴和残疾婴 儿）的数量也大幅度增加。我国帮助弱势群体的主要制度安排为对“三 无”人员的供养和照料，对残疾人的特殊就业政策及社区服务，对遇 到经济困难的个人和家庭提供的临时性和长期的生活困难补贴。对残 疾人、孤儿和老年人的照顾又分为以家庭和社区为基础的分散照顾和 以福利院和养老院等机构为基础的机构照顾两类。在改革开放和经济 发展的过程之中，经济的、社会的和人口的变化使现存的福利服务体 系面对巨大的压力和挑战。这些社会和经济变化是如何影响我国的弱 势群体和社会福利服务制度，尤其是对老年人、残疾人以及孤儿提供 集中供养的制度？ 本文将研究南京市和兰州市两个城市的情况。（注：这项研究得到过 英国政府海外发展部(ODA)和澳大利亚国家研究院(ARC)的资助，特 此致谢。这项研究的前期工作是作者与英国已故的高登教授合作期间 完成的，谨以这篇文章纪念高登教授。作者并感谢朱勇和民政部社会 发展和社会进步研究所的其他研究人员在南京市和兰州市调查期间 的合作，以及窦玉沛先生在 1999 年的支持。）研究的重点是经济体 制改革和经济迅速发展期间对老年人、残疾人和孤儿的机构照顾制 度。过去，国有福利院是提供集中照顾的主要机构，民政部主要负责 这项工作。下述研究显示在民政部的改革政策的引导下，这个领域正 在经历着渐进的，但却是革命性的制度变化，且变化的趋势与国际上 福利国家的改革趋势相一致。这个变化可能惠及的人口将以亿计，远 远超过孤残儿童或孤寡老人的范围。 这项研究的主要发现是，自 20 世纪 80 年代中期以来，由于政府给予 国有福利院的拨款跟不上通货膨胀和一般生活水平提高的速度，在所 研究的两个城市中，国有福利院都遇到了严重的资金短缺。与此同时， 对机构照顾的需求则大大增加了。为了解决所面对的问题，民政部调 整了过去对国有福利院的政策，以调动来自市场经济的资源，并且制 定了新的政策，以促进社会办的福利院以及社区服务的发展。在新政 策的指引下，国有福利院试图以创造性的和企业性的方式解决它们所 面临的困难。这个新策略是成功的。这些福利院的努力不仅暂时解决 了眼前的问题，并且使它们自己的经济来源多元化了。 这项研究由实地调查，对有关人员进行的深度访问和一个小规模的问 卷调查组成。1996 年，作者组织了对 150 名左右的政府官员、当地 居民、老年人及残疾人的深度访问。对老年人问卷调查的 200 个样本 是根据多阶段随机抽样的方法选择的。除此以外，作者还参观了这两 个城市的儿童福利院，兰州市的综合福利院（为老人和成年残疾人提 供照顾服务），以及南京市的两个街道办和两个区办的养老院。这四 个养老院被称为“社会办”的养老院。1999 年和 2000 年，作者访问 了民政部社会福利与社会事务司的官员，了解了 1996 年以后的政策 变化情况。 这项研究选择兰州和南京两城市作为研究地点。南京市是沿海的江苏 省的省会。江苏是我国最富的省份之一，1997 年人均 GDP 为 9344 元。兰州是内陆省甘肃省的省会，甘肃是我国最贫穷的省份之一，1997 年人均 GDP 只有 3137 元。南京市有 10 个区和 5 个县，总人口是 530 万，其中城市人口 270 万。从 1987 年开始，南京市的人口迅速老化。 至 1994 年底，南京市总人口的 10.7%超过了 60 岁。这个趋势使对老 年人的机构照料和社区服务的需求增长。兰州有 5 个区和 3 个县，总 人口 280 万（其中城市人口只有 150 万）（国家统计局 1998:366）。 1997 年，江苏省 65 岁以上的人口超过了总人口的 8.8%。对比起来， 甘肃只有 4.8% 。在一定程度上，这两个城市