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地方政府能力与中国农民合作组织发展 摘要：在我国当前的财政制度安排下，地方政府的财权 和事权不对称，降低了地方政府的执政能力，农村税费改革 的实行使集体性公共服务功能的存在逻辑发生转变。在此背 景下，不同的地方政府采取不同的方式建立农民合作组织， 将部分公共服务职能委托给农民合作组织，一方面增进了地 方政府的能力和治理绩效，另一方面也为农民提供了约束地 方政府自利主义行为的渠道和途径。 关键词：地方政府；农民合作经济组织；自主性；政府 能力 改革开放以来，经济转型重塑了社会结构，改变了不同 政府层级之间以及国家与社会之间的互动方式，其中地方政 府的作用受到广泛关注。总体来看，目前学术界对转型时期 的地方政府角色的解释大致分为三类，即认为地方政府具有 公司特征的“地方法团主义”观点，认为地方政府通过提供 良好的环境、资金以及与外部市场或重要机构的联系等方式 促进地方经济发展的“发展型地方政府”，以及认为地方政 府变成了公共资产的掠夺者的“掠夺型地方政府”的观点。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 以上三种观点均从不同角度对地方政府在经济发展中 的作用做出了解释，但它们的一个潜在前提是地方政府有较 强的自主性，即它们描绘的地方政府能够按照自己设想的方 式对经济施加影响。但正如国家自主性研究指出的那样，地 方政府的自主性事实上受到自身条件以及与社会关系的制 约，当地方政府缺乏社会支持而成为相对独立的、内聚紧密 的资源垄断集团的时候，它的自主性实际上已经受到限制。 本文试图通过对地方政府发展农民合作组织行为分析表明， 在当前的政治制度环境下，地方政府具有有限自主性，地方 政府没有足够的能力贯彻自己的意志和提供充足的公共服 务，而发展农民合作组织在一定程度上是对地方政府能力不 足的反应，它在弥补地方政府公共服务缺失的同时，也提供 了一种监督和规范地方政府行为的手段。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 一、地方政府的有限自主性 在对国家能力的分析中，国家的财政自主权和现代官僚 制的确立是影响国家自主性的两个最重要因素，前者表明了 国家的资源汲取能力大小，后者决定了政策制定是基于理性 考量还是受利益集团的裹挟。如果从这两个角度来考察，转 型时期地方政府的自主性是逐步削弱的，从财政包干、分税 制到税费改革的实施，地方政府从财政自主转向财政依赖于 中央，而在公共服务能力削弱的情况下，政府机构自身存在 的逻辑也面临挑战。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 1994年，我国从财政包干制转变为分税制， 旨在通过对 中央和地方的事权和财权作出法定划分，上收部分财权，改 善中央财力，维护中央在政府间财政关系的主导地位。但分 税制在上收财权的同时，并没有对各级政府的事权划分做大 规模的调整，结果分税制实施后，县乡政府在承担很大一部 分事权的同时却只集中了很少一部分财权，事权与财权严重 不对称。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 XX年开始试点的农村税费改革进一步加剧了地方财政 的窘迫。税费改革的重点在于将原有的一些税费项目取消， 取消税费后基层政府的财政缺额部分通过中央和省市级转 移支付补充。税费改革实施后，原有的一些税费项目取消， 直接导致农村基层财政收入锐减，原来依靠“三提五统”支 持的事业，如乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、 民兵训练等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了 乡财政的不足，县财政也由于农业税费项目的取消而愈加困 难。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 与财政体制变化同时发生的是地方政府行政机构的服 务能力下降，尤其表现在乡镇事业机构的设置和运转上。作 为国家权力与农村资源直接的结合点，乡镇站所在改革开放 前被纳入到整个国民生产体系中，成为国家建设过程中整合 社会的重要环节。20世纪90年代以后，乡镇事业机构出现 了两个相互矛盾的变化，一方面，乡镇事业机构的人员编制 扩大，原来“亦工亦农”人员被列入了行政事业编制的范围， 另一方面，乡镇事业机构的经费变成社会自筹，而随着联产 承包责任制的实行，农民更多依靠个体行为来解决问题，对 原来集体活动的需要降低，乡镇事业站所的存在逻辑受到了 质疑。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 税费改革给基层政府带来的财政冲击进一步加剧了这 一矛盾。随着地方政府原来的收费职能，税费改革的实行而 取消，以乡镇政府为中心的基层政府开始迷失方向，基层政 府不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农 民脱离其旧有的联系，变成了向上跑钱要钱，向下与民众缺 乏联系的看上去可有可无的一级政府组织。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠 二、地方政府发展农民合作组织的方式分析 地方政府能力不足成为制约政府履行公共服务职能的