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土地流转与农村社会保障制度的关联分析 摘要：土地流转是农村经济发展的客观要求，对于实现农业产业化经营， 促进农村社会经济发展意义重大。我国现行农村社会保障制度不健全严重制 约了土地流转的顺畅进行。深入分析农村社会保障制度与土地流转的内在联 系，并在考查我国农村社会保障制度现状的基础上，探究农村社会保障制度 缺失的法制原因，进而寻求完善农村社会保障制度的法律途径，对于促进土 地流转，解决 “三农”问题，构建和谐社会尤为必要。 关键词：土地流转；农村社会保障；关联分析； 一、相关概念及农村社会保障现状 （一）土地流转的概念 土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地 承包经营权的农户将土地经营权 （使用权）转让给其他农户或经济组织，即 [1] 保留承包权，转让使用权 。可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互 换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展 农业规模经营。 （二）社会保障的现状 农村社会保障是我国社会保障制度建设的薄弱环节，其严重滞后既影响 到农村和全社会的稳定，又制约着土地规模经营和农业经济效率。近年来， 我国农村社会保障体系建设进展较快，成绩引人瞩目。2003年1月，国务院 办公厅转发 《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》；2007年7月，国务 院印发 《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》；2009年9月，国 务院印发 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。一个以最低生 活保障、新型农村合作医疗、农民社会养老保险三大制度为支架，辅之以其 [2] 他社会保障制度或政策措施的农村社会保障体系正在加速形成 。然而，在 取得巨大成效的同时，我国农村社会保障制度仍存在诸多问题，表现如下： 第一，城乡、地区之间的社会保障制度发展不均衡。由于我国长期以来 奉行 “城乡分治”的思想，反映到社会保障领域，亦形成了城乡有别的二元 社会保障制度。目前，我国城镇社会保障制度相对比较完善，已基本建立一 整套完整高效的社会保障体系，而农村社会保障建设起步较晚，且发展相对 滞后，在保障项目设置、覆盖范围、社会化程度及保障水平等方面都与城镇 社会保障存在较大的差距。我国各地经济发展不均衡造成地区之间的农村社 会保障制度建设也存在明显的差异，东部地区现已开始城乡统筹的社会保障 制度建设，而中西部地区的农村社会保障水平还比较低，远远处于落后状态。 第二，保障项目较少，覆盖面较窄，保障层次较低。我国农村社会保障 制度至今仍以农村社会救济、社会优抚、五保户供养为主要形式，新型农村 合作医疗没有得到应有的发展，农村养老保险尚处于探索阶段，农村社会福 [3] 利比较匮乏 。而且，新型农村合作医疗和农民社会养老保险仅在一定范围 内推行，参保人数与绝对数目庞大的农村人口相比，仅占很小的一部分。现 行的农村最低生活保障制度是根据 “低标准起步，窄范围运行”的原则设计 的，其保障对象主要限于 “不救不得活”的农村特困人口，而其他生活困难 的低收入农村居民难以得到救助。再者，在农村剩余劳动力转移的过程中， [4] 一部分农民处于社会保障的 “真空地带” 。改革开放以来，大批农村剩余 劳动力涌向城市，对城市的经济社会发展作出了巨大贡献，但他们却被排斥 在城市社会保障体系之外，缺乏应有的生存保障。此外，因我国政府对农村 社会保障建设的财政投入明显不足，加之农村集体补助难以到位，农民个人 缴费很难保障，导致农村社会保障资金严重缺乏，农民享受的保障待遇普遍 较低。再次，农村社会保障资金来源相对单一，政府财政投入不足。我国农 村社会保障资金筹集目前坚持 “农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予 以政策扶持”原则。然而，由于农村经济发展相对落后，造成一方面农村集 体经济薄弱，不能为农村社会保障建设提供有力的资金支持，集体补助难以 到位；另一方面地方财力不雄厚，很难全面提供以地方政府为主的社会保障 资金。这就会影响到农村社会保障资金的稳定性与持久性。与此同时，政府 对农村社会保障资金的财政投入不足，不仅会导致农村社会保障资金的短缺， 也会挫伤农民参加社会保障的积极性。 第三，农村社会保障监督管理机