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论流通环节散装食品监管 湖州市工商局 卢华 周志刚 内容摘要：当前散装食品经营存在较多问题，但《中华人民共和国食品安 全法》（以下简称《食品安全法》）未对散装食品作明确定义，且对散装食品的 监管内容规定不多，诸多环节未做明确规定，而散装食品监管却是流通环节食品 安全监管的薄弱环节，监管风险很大，因此有必要明晰流通环节散装食品的监管 范围，对流通环节散装食品的监管作一探析。 关键词：食品监管 散装食品 监管职责 工商部门作为流通环节食品安全监管部门负责流通环节预包装食品和散装 食品的监管，但《食品安全法》只对预包装食品作了明确定义,未对散装食品作 出明文解释，仅在散装食品的储存和销售等方面做了简要规定，较多环节监管并 无法律层面细化标准，如何对流通环节散装食品进行有效监管是监管人员面临的 一大问题。因此本文拟围绕散装食品的概念、当前散装食品经营存在问题、散装 食品如何进行监管等相关问题对流通环节散装食品监管作一探析。 一、散装食品的概念 从广义上讲无预包装进行销售的食品都被称为散装食品，但笔者认为这不 是法律意义上的散装食品概念。散装食品在《食品安全法》中没有一个明确的定 义，但在 2003 年卫生部制定的《散装食品卫生管理规范》第二条中有相应规定， 商务部《超市食品安全操作规范》等规范性文件中也引用这一散装食品规定，即 “散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鲜果蔬， 以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等”。笔者认为，卫生部作为 食品安全国家标准的制定者，其作出的散装食品定义具有权威性，可以作为散装 食品认定的依据。另外，值得注意的是《散装食品卫生管理规范》并不适用于餐 饮业。 如何把握上述定义，笔者认为可以从三方面加以理解：第一，散装食品是 经过生产加工的无预包装食品。《食品安全法》第四十一条第一款规定“食品 营者贮存散装食品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产 者名称及联系方式等内容。” 《散装食品卫生管理规范》第三条第二款又规定“ 出 厂的散装食品必须采用符合卫生标准要求的包装材料和容器进行密封包装，并在 标签上标明以下内容：食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、 保存条件、食用方法、包装规格。同时应附有检验合格证明”。从以上规定可见， 散装食品相对于预包装食品而言，是一种未预先定量包装或者制作在包装材料和 容器中对外销售的食品，其工业化、标准化、包装化程度要低于预包装食品。预 包装食品上市销售后不得拆封重新包装和散装销售，只能以出厂时包装的形态来 销售，以其预先最小包装为销售单位。而对于散装食品，往往大包装销售，销售 者整包购入后，可以拆分零卖，可以根据消费者需要的具体数量分拣、分割和另 行简易包装（分装）销售。一般市场上销售的散装食品往往呈现裸装销售或经简 易包装（分装）销售二种形态。第二，食用农产品不是散装食品。从《散装食品 卫生管理规范》中散装食品定义以及《食品安全法》、《散装食品卫生管理规范》 散装食品贮存、销售规范都可以得出这一结论，新鲜果蔬以及需清洗后加工的原 粮、鲜冻畜禽产品和水产品等食用农产品不是散装食品。第三，餐饮业制作食品 不是散装食品。《食品安全法》第四十一条第一款规定“食品经营者贮存散装食 品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及联系方 式等内容。”如散装食品包含餐饮业制作食品，那上述法条中还应添加餐饮服务 这一经营者的内容，并且餐饮业制作的食品是无法确定保质期的，因此凉菜（又 称冷菜、冷荤、熟食、卤味等）、盒饭等传统餐饮业加工食品应排除在散装食品 的范畴之外。这一点从《食品安全法》第四十一条第二款规定“食品经营者销售 散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质 期、生产经营者名称及联系方式等内容”也可以加以佐证，因为凉菜（又称冷菜、 冷荤、熟食、卤味等）、盒饭等传统餐饮业加工食品难以附加上述标识，难以按 要求提供食品合格证明，也就无法达到上述监管目标。同时，《国务院办公厅关 于印发食品安全整顿工作方案的通知》（国办发〔2009〕8 号）也将熟食卤味、 盒饭、冷菜等高风险食品纳入餐饮消费环节整顿的范围，同样将此类食品排除在 流通环节整顿的食品之外，由此可见散装食品并不包含餐饮业制作食品。 综上所述，笔者认为工商部门可以从以上三点把握流通环节散装食品的范 围，履行流通环节散装食品监管职责。 二、散装