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从市管县到省管县的体制变迁 周天勇 近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革 问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革 的决心。从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种 简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积 极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用， 但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管 理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权 强县”，最终到“省直管县” 。因此，我们需要正确认识市管 县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利 弊和着力点。 一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理 县的省派出地 区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方 式。而 20 世纪 80 年代普遍实施的市管县体制，是工业和城 市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。 (一 )市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择 从 20 世纪 20 年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密 聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封 闭、隔离。新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导 县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。 当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基 地建设问题而设置的，并无“带”县之意。 “大跃进”、“人 民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。 1958 年， 国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市 领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。 1959 年 9 月，为了适应社会主义建设事业要求， 特别是为了 进一步推进 1958 年以后的工农业生产的大跃进和农村人民 公社化，促进工农业的相互支持， 全国人大常委会发布了 《关 于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》 。此后， 这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。 改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的 不断深入， 城乡经济发展之间的矛盾越来越突出， 城乡分割、 生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来 越突出。 政府急切需要找到促进经济发展的新动力、 新方式。 发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成 为当时的一个可行的选择。 从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城 乡发展，以城市带动农村 ;而从宏观角度看， 实行市管县体制， 发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放 后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。 (二 ) 市管县的发展、 作用及利弊随着改革开放和商品经 济的发展，尤其是 1982 年后，党中央、国务院充分肯定辽 宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，发出《关于改 革地区体制，实行市管县的通知》 ，并批准了江苏全省实行 市管县体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了 市管县的新高潮。 1983 年 2 月 15 日，中共中央、国务院又 下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》 ， 要求“积极试行地、市合并” 。此后，市管县体制实施范围 逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。近年来， 随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大， 特别是在 1999 年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些 边远省区有少量存在