城镇化进程中土地制度改革的境外经验与启示.pdf

城镇化进程中土地制度改革的境外经验与启示 一、土地制度要结构科学、体系完整，与城镇化进程互 相促进一项完整的土地制度至少包括产权制度、 经营与市场 流转制度、收益分配制度以及农地保护制度。 要使土地制度 与城镇化互济共进，首先要构建既遵循土地制度变革一般规 律、又包括以上四个制度的土地制度。 1. 城镇化初级阶段确立明晰的产权制度，实现“耕者有 其田”。在土地制度演进中，助推城镇化的经验做法是确立 明细的产权制度。尤其是在城镇化的初始阶段，明晰的产权 制度和“耕者有其田”是确保农业生产顺利进行和维护社会 稳定的重要前提。在现代化进程中，美国、法国、日本和中 国的台湾地区的土地制度改革首先从确立农地产权开始。美 国于 1862 年颁布的《宅地法》确立了小农土地所有制。法 国资产阶级革命后，将封建土地制度转变为以家庭为单位的 土地分配制度，保证了农民能够自由地利用他们所分到的小 块土地。日本于 1946 年 9 月制定了《自耕农创设特别措施 法》和《农地调整法改正法律案》，确立了“耕者有其田” 和以自耕形态为主的农业生产形式。日本《民法》还规定， 土地所有权是对土地直接的、全面的支配性权利，是一种重 要的物权。私有土地可以自由买卖、交换、租佃。［ 1］中 国台湾地区自 1949 年开始进行了两次土地改革。第一次土 地改革的目标便是实现“耕者有其田”。这次改革分为三步 进行。第一步是“三七五减租”，即将农地地租控制在主要 作物全年收获量的 37.5 ％以内。第二步是于 1951 年实行 “公 地放领” ，即政府准许符合条件的农民对公有耕地进行购买， 将国有耕地的所有权陆续转移为农民所有。 1953 年台湾政府 颁布了《实施耕者有其田条例》、《台湾省实物土地债券条 例》等法令，实施土地改革的第三步，即“耕者有其田”。 ［2 ］明晰的土地所有权界限和“耕者有其田”调动了农民 的生产积极性，农业得到了快速发展，进而带动了工业化和 城镇化发展。 我国虽然家庭联产承包经营制度赋予了农民对土地的承 包权和经营权，但目前我国法律对土地所有权主体的界定是 不清的。比如，《宪法》第 10 条规定：“农村和城市郊区 的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有， 宅基地和自留地也属于集体所有。”《土地管理法》第 10 条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有， 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”［ 3 ］因 此，进一步明确土地产权界限，是我国土地制度改革的一个 方向。 2. 城镇化中高级阶段促进土地集中和规模经营。城镇化 的中高级阶段，促进土地集中和规模经营是城镇化顺利推进 的国家的普遍做法。例如，美国政府通过土地租佃制实现所 有权与经营权分离，通过家庭农场经营方式实现规模经营。 据美国农业部 1992 年一份有关农业特征的调查，美国全国 土地面积的 41.8 ％和 96 ％的耕地属于家庭农场。［ 4］进入 20 世纪以来， 英国政府逐渐改革租佃制农场的经营形式， 利 用经济、法律等手段促进土地集中和农业规模经营。法国政 府于上世纪 50 年代出台了一系列政策措施，促进土地要素 的集中与合理配置， 大力推广农业机械化、 专业化和产业化， 促进了农业生产力水平提高和农业发展，推动了城镇化的顺 利进行。［ 5 ］德国从