乡村关系行政化的根源与调解对策.doc

???? 乡村关系行政化的根源与调解对策* 摘要:迄今为止,我国乡镇政府与村委会之间依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系。其原因是多方面的,但从根本上说,这与我们国家的宏观发展战略、管理体制及乡村社会的管理成本有关。乡村关系不顺,尤其是政府对村民自治事务的直接干预和行政命令,削弱了社会自主能力和群众自治能力,恶化了政府与农民、干部与群众的关系,也阻碍了国家的民主化、法制化和现代化的发展目标。从目前来看,乡镇政府面临着日益增大的行政压力、财政压力及民主压力,从而加剧乡村关系的紧张和矛盾。因此,必须大力推进农村基层党政管理体制的改革,进行政策调整和制度创新,在民主和法制的基础上改善乡村关系。 ????关键词:乡村关系;行政化;政策建议 ????20世纪80年代以来,我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化,其中最显着的变化之一,是实行村民自治并确定乡(镇)与村民委员会之间的“指导关系”。按照《村民委员会组织法》的制度安排,乡镇作为国家基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”,而是“指导关系”。然而,自“乡村分治”以来,人们关于乡镇政权与村民委员会之间究竟是(抑或应该是)“指导关系”还是“领导关系”的争论一直没有停止过。乡(镇)村关系的调处在实践中存在着诸多的矛盾和困难。华中师范大学中国农村问题研究中心自1995年以来先后对32个乡镇村进行过深入的调查,并于2001年12月召开了有70多人参加的“村民自治进程中的乡村关系”全国性学术研讨会,会议收到40多位学者对乡村关系的调查及研究的文章。[1]基于上述调研资料并利用其它学者的乡村调查和文献,本文对当前我国乡(镇)村关系的现状、存在的问题及发展趋势进行综合分析,对改进乡(镇)村关系提出若干政策建议。 ????一、乡村关系的行政化及其特征 ????对于当前乡(镇)村关系的状态,学者们作出不尽相同的判断。如吴理财认为,当前我国“乡村关系正处在从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型时期”。在村民自治推行较早的地区,乡村关系基本上比较协调,乡镇政府能够依法指导、支持和帮助村委会开展村民自治工作,村委会能够积极协助乡镇政府完成各项农村工作。乡(镇)村之间已基本建立了一种比较平等的民主合作关系。在最近两年内有近70%的乡村处在由传统的行政支配型关系向民主合作型关系转变之中,10%以上的乡村建立起新型的民主合作关系,大约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系。[2] ????与其不同,我们认为,虽然当前我国农村不同地区的乡(镇)村实际的关系状态呈现出明显的多样性、变动性和非均衡性的特点,但从乡镇对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制能力及干预程度上看,当前我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系,或者说是一种行政化的乡村关系,与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。从华中师范大学中国农村问题研究中心先后调查的32个乡镇村来看,除河南省南街村之外,乡镇对村委会的人事和财务均有较大的干预和控制能力,大多数村委会的主要工作也是完成上级下达的各项任务。所调查的村委会干部和村民大多认为“乡镇与村委会之间是上下级行政领导关系”,“乡镇能够直接干预甚至决定村内大事”。有的村委会主任甚至认为,“现在的乡镇与村的关系与人民公社时期的公社与大队之间的关系并没有多大的差别”。 ????目前,乡镇对村委会直接的行政干预主要表现在三个方面: ????第一,人事安排:乡镇通过选配和干预村支部和村委会的选举,控制村级组织的人员配备。依照《村民委员会组织法》及党的基层组织工作条例和组织原则,村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众和支部党员民主选举产生。但实际上,一些地方的乡镇政府、党委对民主选举顾虑重重,为了“有效地领导村级组织”,力求控制村级组织的人员尤其是主要领导干部的选配权。有的在对村支部及村委会干部候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵支部和村委会的选举,想方设法让自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的,他们就以各种理由否定选举的结果,甚至取消村委会的直接选举,直接指定或委派村委会主任和村委会其它干部。如海南省琼海市大路镇党委曾因该镇云满村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致,镇党委便动用警力,以党委书记挂帅,出动3辆汽车,将签名推荐候选人的部分选民连夜带走,并以“企图推翻村委会”的罪名对他们实施了变相拘禁。[3]在一些地方,乡镇对村民选举产生的村干部百般刁难,甚至随意对其停职、调整、撤换。2000年9月,江苏省淮安市淮阴区王营镇用行政命令宣布免去王庄村村委会主任的职务,结果被该村委会主任告上了法庭。[4] ????第二,财务监控:通过