当下农用地流转管理中存在问题、原因及对策.pdf

目前农用地流转管理中存在的问题、原因及对策 许 坚 ¹ 王志彬 ² （1.中国土地勘测规划院 北京 100029；2.西北农林科技大学，陕西 杨陵 712100） 摘 要：本文认为，目前农用地流转管理中存在的问题主要有：该流转的农用地绝大 部分流转不起来，不规范流转普遍存在，干部的工作方法有时过于简单化，维护农民利益和 发展效益农业的冲突时有发生，土地流转的中介服务组织匮乏和村级组织的作用没有得到充 分发挥。本文探讨了这些问题产生的原因，提出农用地流转管理中应坚持：登记原则，土地 所有权不变和使用权（承包权）流转相结合的原则，有偿原则，公平、公开、公正原则，自 愿原则，效率原则和因地制宜原则。本文提出促进农用地流转的对策主要是：加快建立农民 生活保障体系，简化农地流转的中间环节，建立农用地流转有形市场和其他 3 项相关措施。 关键词：农用地 流转 问题 原则 对策 1 目前农用地流转管理中存在的问题及原因 1.1 该流转的农用地绝大部分流转不起来 这一问题大致可分为以下几种情况，或以下几种原因造成的： 第一，一部分农户受传统思想影响较深，即使荒芜土地，也不愿意流转。理 论上多年来一直有承包地具有福利性质这种观点。先不管这种观点是否正确，实 践中确实有许多农户出于对其“退路”的考虑，即使不种承包地，也不愿将其转 让。典型调查发现，认为农地应流转的农户占受调查户的 83.4%，但实际无流转 意向者占主张农地流转农户总数的 81.32%。 第二，缺乏利益激励机制。即使有农户愿意流转其土地，那么那些少地或无 地的农户是否需要呢？绝大部分农户流转其土地的真正原因是种地无利可图。在 这种情况下，其它农户即使无地耕种，也不愿意租地。有地想出租的也租不出去。 内蒙古宁城县二龙镇刘某夫妇俩年岁不大，凭几个小生意挣点钱,现正在为能否 转出 3 亩承包地发愁。 第三，法律为农用地流转设置了层层阻碍。我国《土地管理法》第 14 条规 定 “土地承包期限为 30 年”，并且规定“在土地承包期限内，对个别承包经营者 之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二 以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门 批准”。该法第 15 条第 2 款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外 的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以 上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批 准”。按此规定，假如某农户想放弃自己的承包地，还必须经集体多数成员或村 民代表同意。而集体经济组织作为一个组织在我国大多数地区都流于形式，加上 许多成员外出打工，村民会议或村民代表会议很难召集；即使召集起来，如多数 农民不同意，该农户的承包地仍不得流转；如果多数农民同意，有关部门不批准， 该农户的承包地也流转不成。 1.2 不规范流转普遍存在 第一，农地流转中的很大部分缺乏书面协议。法律虽未强调农用地流转必须 订立书面协议，但针对同块土地的农用地流转必然引起一些新的法律关系。这些 法律关系具有相互依赖和牵制作用，如果仅凭口头协议，难免在某个环节出现纠 纷，引起整个法律关系的联动和混乱。这种纠纷的处理因没有可靠的书面证据而 难以进行。 第二，不符合法律程序。许多当事人间的农用地流转因办理相关手续太复杂 而干脆不办，如不经集体同意和政府批准等。这种“偷偷摸摸”地流转实际上是 违法的。虽然私下自由流转比较灵活方便，完全出于农民自愿，思想阻力小，对 外部条件要求低，具有普遍性。然而，这种形式土地转让关系不稳定，期限短， 缺乏制度保障，使得土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的持续 有效利用。 第三，某些土地使用权抵押不合法。依照现行法律规定，已经登记的拍卖性 质的集体荒地可依法抵押。也就是说可作抵押的集体荒地必须是拍卖的；未拍卖， 不得抵押。农户承包的土地也不得抵押；可抵押的拍卖荒地必须已经登记，即抵 押人必须领有人民政府颁发的土地产权证。设置抵押时，必须依法在有关部门办 理登记。实践中把承包地抵押、把不能抵押的荒地抵押及抵押时不办理登记的情 2 况较多。抵押是一种债务担保形式，当抵押人（债务人）不能履行到期债务时， 抵押权人（债权人）就要实现其抵押权，即将抵押的土地使用权拍卖，并从所得 价款中优先受