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改革预算会计和构建政府会计体系的思考 作者：未知 2005 年 6 月 28 日，李金华审计长向十届全国人大常委会十六次会议 上所作的审计报告中，披露的问题触目惊心：腐败严重、财政管理和 投资管理不规范、预算分配不科学和不透明、部分资源配置和项目管 理缺乏公平和效率。审计报告曝光后，政府会计问题成了媒体报道、 公众议论和关注的焦点。有效政府会计应包含哪些内容，如何来构建 有效政府会计体系？这些问题值得我们深刻地思考。 一、我国预算会计制度的弊端及改革方向——构建政府与非营利 组织会计体系 我国的预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单 位会计以及参与预算执行的国库会计、税收征解会计和基本建设拨款 会计等组成。以 1998 年 1 月 1 日开始实施的《财政总预算会计制度》、 《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》（试行）和《事业单 位会计制度》为标志，我国的预算会计制度已开始全面摆脱计划经济 的束缚，走向与市场经济体制相适应的道路。目前预算会计体系属于 纵向财政会计体系，它是按组织结构类型构造的，预算会计改革也是 按总预算会计和单位会计两种途径分别进行的。预算会计在概念上大 致等同于西方国家的政府会计，而不同于其政府会计中的“预算会计” 分支。 我国预算会计制度保持了会计与预算较高程度的一致性优点，在 当时特定的历史条件下发挥了重要作用。然而 1998 年以后，我国进 行了部门预算、收支两条线、政府采购、国库单一账户制度等预算管 理改革，预算会计环境发生了巨大变化。因此，目前的预算会计制度 已显得十分落后，不能适应国库收付制度和政府采购制度改革后出现 的新业务，并在执行中暴露出一些深层次的问题：（1）纵向财政会 计体系承认并强化了“部门利益”，违背了公共财政建设方向。 （2 ）总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个分支分设 不同的会计科目和要求提供不同的会计报表，造成会计制度条块分 割。（3 ）会计核算和信息披露不充分。预算会计过分强调以预算管 理为中心，只侧重披露预算执行情况信息，几乎忽视了政府会计的其 它重要内容。（4 ）提供的财务信息存在明显缺陷。对报告使用者范 围的界定过于狭窄，仅局限于内部使用者。预算会计提供的会计信息 极其零散，未能提供合并的政府层面财务报告，也未能提供政府绩效 和成本报告，对资产和负债报告也不充分。总预算会计实行“以拨作 支”，造成支出信息严重失真。 由于纵向会计模式存在的以上弊端，借鉴国际经验，推动预算会 计改革，全新构建横向的政府与非营利组织会计体系迫在眉睫。从目 前我国所进行的部门预算、政府采购、国库单一账户制度等预算管理 改革来看，构建政府会计体系是可行的，也是适应我国的新预算环境。 首先，部门预算要求采用综合预算形式和复式预算制度，以分别反映 各种不同功能支出资金的预算执行情况。部门预算客观上要求整合政 府会计体系，以便编制政府层面财务报告及汇编本级总预算，从而反 映一级政府的受托责任。其次，国库单一账户制度是一种有效的财政 资金管理制度。国库单一账户制度改变了财政资金支付程序和流转过 程，它规定所有的财政资金都要通过国库单一账户支付，使得财政总 预算会计能够跟踪和记录机构层的交易和资金活动。这样财政总预算 会计和行政单位会计相当于总账和明细账的关系，他们将逐渐趋向于 以一级政府为核心，核算整个政府的财务状况和政府的收支情况，即 整合为统一的政府会计。再次，随着政府采购制度的进一步推广，财 政总预算会计对大部分支出数的列报口径将以其直接向供货商或服 务提供者的拨付数为依据[1].因此，政府采购制度的实行可缓解原来 “以拨作支”所造成的支出信息失真情况，也为总预算会计跟踪和记 录机构层的交易提供可能，从而促进财政总预算会计和行政单位会计 的合二为一。 另一方面，根据事业单位、民办非企业单位、社会团体和各种基 金会这类组织的非营利性的基本特征，构建“非营利组织会计”。我 国的事业单位数量庞大，不仅区分成公立和私立，而且还区分成企业 化管理和非企业化管理。但随着事业单位管理体制的改革，除教育事 业单位和极少数需要由财政拨款的事业单位如基础型科研单位、公共 卫生单位外，大部分事业单位将进一步走向市场。因此，我国的事业 单位会计将区分情况向两个方向发展。具体地讲，将依靠财政补助的 教育单位和极少数事业单位会计纳入政府会计体系，而将进一步走向 市场、与财政脱钩的事业单位会计的发展方向是向非营利组织会计， 甚至是企业会计方向靠拢。 总之，根据中国的实际情况来构建政府和非