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非正常上访现象及其依法治理研究——以赣西F 镇调研经验为例 摘 要 信访是指对人民群众来信来访的统称，其作为党的群众路线的主要表现，长期 发挥着倾听群众呼声、缓解社会矛盾的重要作用。早期在基层因为税费繁重引发了 大量的上访事件，伴随着税费改革的推行，此种现象减少，但基层信访总量仍居高 不下。为了便于有效治理，基层政府创造了 “非正常上访概念”，以便灵活多变的 将诸多形态的上访行为装入其中，一揽子地成为信访治理对象。但对概念本身却缺 乏准确、清晰的界定。笔者选择从内外因两方面对概念进行界定，并基于信访治理 实践，主要分析了非正常上访的三种常见现实样态，如集体上访、重复上访、越级 上访；以及总结出了上访者惯用的行动策略，如巧用政策和法律、情景共建和身份 认同、借助社会资源表达需求。 随着社会的加速转型，社会矛盾集聚和治理资源缺乏之间的冲突加剧。一方面， 以税费改革为导火索的乡村治理转型打破了乡村固有的利益格局，因为利益分配不 均引发的上访开始增多。此时群众的上访行为，无论诉求合理与否，开始增添更多 的主动性和策略性。突破信访秩序正是这种主动性和策略性的表现。另一方面，面 对社会转型带来的多元利益纠纷，国家缺乏解决冲突的权威渠道。不仅表现在司法 本身遭遇信任危机，还表现在法律法规的滞后，信访制度承担着国家治理转型的代 价而积重难返。在上述复杂的社会背景下，群众的上访行为也开始出现异化。从最 初的利益受损到最后的效仿效应，行为异化的背后不仅源于城镇化背景下，群众个 体化衍生的逐利思想、边缘化背后的阶层压迫；还包括群众心中的无讼观念和青天 情结根深蒂固、权利意识增强的同时法治思维却缺乏；以及由于上访过程的漫长低 效导致的上访心理的异化，这些导致“信访不信法、信上不信下、信多不信少”的 上访思维在群众中蔓延。为了实现各种合理或不合理的诉求，突破信访秩序，实行 各种非正常上访行为成为大家争相效仿的捷径。回归到信访体制而言，信访制度面 临着在承担社会剩余事务的兜底功能的同时体制运行却相对滞后的问题。一方面信 访较诉讼更具有灵活性、广泛性，门槛较低，导致许多合理不合理、合法不合法的 诉求涌进信访渠道，另一方面信访虽勇于承担许多社会剩余事务，但无奈自身体制 受限，有责无权、依法分类交办困难的弊端导致信访机关并不能有效疏导、化解问 题，群众诉求被积压、拖延，直至被迫通过对抗性的方式表演出来。 正常上访是群众表达诉求的权利，但非正常上访却严重扰乱了社会秩序，实践 中，基层政府大量的人力和财力都消耗在应对非正常上访的过程中。面对复杂多样 的非正常上访现象，基层政府的治理思路主要是切实做好党委、政府各部门密切联 系群众、服务群众的工作，发挥领导干部的带头作用，具体表现在领导个人的接访、 1 摘 要 下访和督办，相关职能部门的联合接访、具体职能部门内部工作人员的包案等，目 的是将基层政府主要干部及其能动员的资源纳入到解决信访难题的议程之中，推动 对非正常上访的高效治理。但从治理实践来看，过分强调“属地管理”和信访考评 机制，只会导致信访形式的治理越来越被强调和倚重，这种只迷信数字考核的“事 本性”治理，虽能强化地方的信访工作责任，但却从根本上偏离了权利保障的法治 理念，以致出现激励机制和目标替代的悖论。 新时代对信访制度进行改革，要坚持法治化和群众路线并行。通过创新工作机 制来对信访通道进行扩容、清淤，对信访各个环节进行规范，相对于大的制度调整 是一种低成本的路径选择。具体可从事前预防和事后治理两方面考虑。事前预防强 调疏通信访渠道。通过网上信访及时接收群众诉求；通过依法分类，推动诉访分离 和职能对接；并通过政府购买服务，引入第三方加入信访治理；有效疏导信访渠道， 将群众诉求在最快的时间内传递到相应职能部门进行解决，预防因诉求传递不畅引 发的重复访、越级访。事后治理强调对诉求本身的依法有效解决。通过规范信访运 行程序、完善信访终结机制、确定明晰的违法上访惩处机制、建立有区别的信访问 责机制等来提高信访治理的法治化、科学化水平，削弱非正常上访现象带来的 “引 诱效应”，让群众自觉回归正常上访渠道。 关键词：非正常上访；信访体制；维稳；依法治理 2