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（信用管理）中国农村信用 社改革的全景式回顾 中国农村信用社改革的全景式回顾、评价和思考 蓝虹穆争社 •2013-07-2214:46:00来源：《上海金融》2012 年 11 期第 17～29 页 【作者简介】蓝虹，经济学博士，博士后，中国人民大学副教授，北京 100872 ； 穆争社，经济学博士，博士后，中国人民银行总行研究员，北京 100800 。 本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾和理性思考，深入分析了 改革取得的成效、存于的问题及成因，且提出了进壹步深化改革的政策建议。 壹、农村信用社改革的背景及主要内容 (壹)改革背景 我国农村信用社自 20 世纪 50 年代初期建立以来，壹直是农村金融服务的主力军， 据统计，改革初期的 2002 年年末，农村信用社发放的农业贷款占同期全国金融 机构农业贷款的比例高达 81％，绝大多数农村信用社于县域和农村金融市场的份 额位列第壹。但同时，农村信用社发展仍面临诸多问题，严重制约着农村信用社 的可持续发展，甚至危及农村信用社的生存，影响农村信用社农村金融服务功能 的有效持续发挥。 1 、资产质量差，历史包袱沉重。 长期以来，农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全，运营管理粗放，贷 款风险管控水平较低。另外，农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展的 政策性金融业务，可是由此造成的政策性亏损国家且未给予充分帮助化解。上述 因素的共同作用，导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、运营困难，潜 于风险很大，严重危及农村信用社的生存。据统计，2002 年年末，按照贷款四级 分类口径，全国农村信用社的不良贷款比例高达 37％、资本充足率为－9％，资 不抵债额高达 3400 多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产的边沿，基本生存 均难以维持，更无法良好开展农村金融服务。 2 、产权关系不明晰，法人治理结构不完善。 改革前，农村信用社是合作制金融机构，股金全部是资格股，能够随时入股和退 股，股东(农民)能够凭借随时退股权，规避农村信用社的运营风险，因而股金不 是真正意义上的股金，农民也不是真正的股东，农村信用社的产权关系不清晰， “为谁所有”且不明确。同时，农民的经济实力弱、入股金额小，导致农村信用 社股权高度分散，壹个县(市)农村信用社的股东人数多达十几万之众，加之农民 股东的文化程度低、运营管理知识匮乏，导致广大农民股东既缺乏参和农村信用 社运营管理的积极性，也缺乏参和农村信用社运营管理的能力，“由谁管理”的 问题难以有效解决。当时，农村信用社的运营管理权实质上更多掌握于作为农村 信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中，股东代表大会、理事会、监事会 (以下简称“三会”)徒有形式，内部人控制问题十分严重，农村信用社成为内部 人实现其利益目标的工具，从而偏离“为农服务”的发展目标。 3 、三种职能集于同壹主体，导致履职目标和职能的冲突，履职效率低下。 自1996 年农村信用社和中国农业银行脱离行政隶属关系以来，中国人民银行受 中央政府委托，同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管 理职能。2003 年，银监会成立后，关联职能转交银监会负责。壹般而言，依法管 理职能的任务是，由于农村信用社是企业法人，政府有关部门应按照政企分开原 则，通过建立合理高效的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续发展创 造良好环境；金融监管职能的作用表现为，由于农村信用社是存款类金融机构， 政府有关部门应通过加强对其运营活动的合规性监管，促进稳健运营，以有效维 护金融稳定；行业管理职能的目标是，有关部门应通过指导农村信用社建章立制， 加强网络建设，满足公共服务需求，促进自律合规运营，推动农村信用社良好发 展。 由于上述三种职能的履职目标、手段、方式、要求存于差异，由同壹履职主体同 时履行上述三种职能，必然导致履职目标和职能冲突，履职效率低下。例如，金 融监管职能强调农村信用社运营活动的合规性，而行业管理职能着重于促进农村 信用社运营业务的发展，由于合规性要求和业务发展目标于壹定程度上存于冲突， 往往导致同时履行这俩种职能的主体难以及时采取行动，错失良机造成金融风险。 同时履职主体自我相互监督、制衡机制，容易导致履职低效。 (二)改革的主要内容 1 、以深化产权制度改革为突破口，将农村信用社改革为现代金融企业。 (1)于清产核资、明晰现有产权关系的基础上，妥善处理农村信用社的历史包袱。 壹是对于资能抵债的农村信用社，首先将其历年积累按照规定提足股金分红、应 付未付利