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农民工养老保险制度研究—— 从政策分析角度 引言 中国的农民工是我国社会在发展过程中出现的一个特殊群体。随着生产力的 发展、经济社会的不断进步、社会政策的调整、社会流动的加速，农民工的规模 不断扩大、数量越来越多。分散于各个城市、各个行业的农民工已经成为我国经 济建设中不可或缺的力量，解决好农民工问题对于稳定社会、促进经济发展都有 着重大意义。但是由于农民工的特殊身份，如何解决农民工的社会保障问题一直 是一个存在争议的问题。养老保险作为社会保障中一个重要的险种，其建立和操 作本身就具有一定的难度和复杂性，再加上农民工流动性强等特点，农民工的养 老保险问题成为解决农民工社会保障问题的难点问题，如何建立农民工的社会保 险制度，各个学者提出了不同的见解。2009 年 2 月 5 日人力资源和社会保障部 会同有关部门在深入调研、反复论证的基础上，拟定了《农民工参加基本养老保 险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》并开始在向全 社会征求意见。 一 我国农民工养老保险现状 1.1 我国农民工的概述 1.1.1 我国农民工的产生 农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者,是中国传 统户籍制度下的一种特殊身份标识,是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重 ① 冲突所产生的客观结果， 历史证明，任何国家在从农业国家向工业化国家发 的过程中，必然会出现大量农村劳动力向城市转移，为城市建设做贡献，成为城 市中的工人，甚至最终变成城市居民的现象。因此，随着我国经济社会的发展， 出现大量的农民流入城市现象是必然的。尤其是改革开放以后，随着政策的放宽， 社会流动的加速以及农民观念的转变，农民开始大规模的向城市流动。但是，我 国特有的城乡二元结构一方面成为了农民向城市涌动的动力，但同时也是农民最 终成为城市人的最大阻力。由此，我国便形成了这种具有特殊身份的“农民工”。 1.1.2 我国农民工的特点 ① 郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题：理论判断与政策思路 中国人民大学学报 2006 年第 6 期 农民工作为我国社会具有双重身份的一个特殊群体，必然有其自身的特点。 首先，我国农民工的数量已经相当庞大并且有不断扩大之势。根据国家统计局农 民工统计监测调查，截至2008 年 12 月 31 日，全国农民工总量为22542 万人， 其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为 14041 万人，占农民工总量的 62.3%； ① 本乡镇以内的本地农民工数量为 8501 万人，占农民工总量的 37.7%， 而且随着 我国经济社会的发展、城市化的进一步推进，将有更多的农村劳动力转移到城市 务工，农民工的数量将进一步扩大。其次，农民工的流动性大。由于农民工工作 的不稳定性，农民工在城乡之间、不同的城市之间、各个行业之间、不同的单位 之间流动性非常大，而且农民工的流动还受到与农作物生长成熟的季节影响。第 三，农民工收入普遍偏低。根据国家统计局 2006 年数据显示，农民工的平均月 收入仅为 966 元，一半以上的农民工收入在 800 元以下。第四，农民工的文化素 质普遍较低。根据国家统计局 2005 年的抽样调查数据显示，农民工的文化水平 一般为初中、高中水平，其中，初中水平占总被调查人数的 66.9% 。 1.2 我国农民工养老保险现状及存在问题 我国的农民工由于其产生的特殊背景和自身的特点，本身就是一个具有双重身份 的特殊群体，再加上养老保险的复杂性和一定的长期性、周期性，致使农民工的养老 保险问题成为一个难以解决的问题。目前，我国农民工的养老保险主要有一下特点： 第一，参保率低，退保率高。根据有关统计，截至 2008 年底，全国参加城镇养老保 险的农民工仅为 2416 万人，只占在城镇就业农民工的 17%。在参保率低的同时，农民 工退保率也成为近几年来的一个普遍现象，并成为社会关注的一个焦点问题之一，尤 其是春节期间随着民工返乡高潮的来临，农民工退保现象屡见不鲜。据 2008 年 2 月 23 日中央电视台《经济半小时》节目的报道广东农民工春节期间每日有上千人排队退保。 第二：养老保险政策各省市的不统一性。当前我国农民工的养老保险实施办法各个地 方很不一致，各个省市执行不同的政策