我国企业环保宏观调控机制应对入世的法律分析.pdf

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摘要:本文主要剖析我国政府在企业环境管理方面的现状,并置放于全球化视 野中,进行国际比较,找出差距,洞悉我 摘 要:本文主要剖析我国政府在企业环境管理方面的现状,并置放于全球化视 野中,进行国际比较,找出差距,洞悉我国企业环保宏观调控机制与WTO市场 体制的不适应性,进而提出解决问题的对策建议。 关键词:企业环保、政府宏观调控、法境法制 WTO是政府间协议,“入世”的本来含意指的是“政府入世”,也就是说, 成员国政府首先得自觉接受WTO规则的约束,然后通过其国内立法和行政措施 等再影响或规制企业等市场主体的行为。从企业环境管理的宏观层面来看,我 国加入WTO,将会深刻影响政府对企业实施环境管理的理念、模式、体制、基 本制度、手段等方方面面,关键在于政府须遵循国际通行规则并借鉴他国经 验,转变思路与职能,创新完善既适于我国国情,又与国际接轨的环境管理的 理论及运作机制。 一、国内环境管理模式现状评析 我国目前宏观层面的企业环境管理模式形成于计划经济时期,其突出特点是 以直控型管制与行政命令为主;政府倾向于采用强制标准、颁证许可、重审批 轻监督、严厉制裁违法等“硬性”手段,控制企业的环境行为。就环境法制而 言,多年来,我国先后颁行了40多部环境法律法规,70多件环境规章,400多 项国家级环境标准,并制定实施了新老八项制度(指的是国家环保局陆续颁行 的“环境影响评价制度”、“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境目标 责任制”、“城市环境综合整治制度”、“排污许可证制度”、“污染集中控 制制度”和“污染源限期治理制度”。),政府采取了一系列针对工业污染的 环境整治措施(如根据1996年“国务院关于环境保护若干问题的决定”,全国 共关、停、并、转6万多家能耗高和污染严重 的企业;国务院曾下达通知限令 2000年底前必须实现工业污染源达标排放,如不能按期实现达标的企业(“15 小”),一律坚决关闭。),强化对企业环境行为的管制,扭转了既往生产与 环保“无法可依”、“无章可循”、“污染失控”的局面,确立了“预防为 主”、“标本兼治”的方针,避免了重蹈发达国家曾经“先污染、后治理”的 老路。但是,我国工业污染防治总体上并未取得突破性进展,尤其是计划体制 下工业化所导致的产业结构性污染未能根本改观,企业的污染源依然大量存 在;而且,现行法制针对的主要是企业生产污染防治问题,而对企业产品在使 用和废弃过程中的环境影响的规制尚属空白。[1]显然,从实施可持续发展战 略、WTO所要求经济与环境协调发展的方针来看,传统的环境管理模式已凸现 其固有的局限性,即与市场经济的不适应性。 1 、在立法功能定位上,既往环境立法、规章及环境标准都以行政管制为 主,企业纯粹是行政措施的作用对象,处于完全被规制的地位,导致政府环境 法规的最低要求即成为企业环境行为的标准,加之法规的刚性及行政规章措施 的繁杂而不统一,使得企业可能有的环境方针与目标缺乏改进、整个环境管理 系统停滞不前及混乱不堪。[2] 2、在调控机制上,由于行政手段占绝对优势,经济手段只是次要的补充,企 业实施可持续发展战略的内在需求没能被调动起来,背离了市场经济的客观要 求。如我国现在环境管理中最主要的经济干预即排污收费制度,但由于其计算 方法不科学不合理(仅考虑污染物实际排放量,未控制排放总量及核算环境资 源成本)、收费额度较低,企业交了排污费等于买了排污权,以及排污费收管 用一条线等做法,偏离了“污染者付费”、“污染者赔偿”的原则。严格上 讲,其只是违章超标罚款制度,发挥不了市场机制的调节作用。其他纯行政性 措施,更无经济刺激功能。而企业受利益的驱动,完全有可能钻环境法制的空 子或管理上的漏洞,弄虚作假,减少环保投入,设法转移污染以逃避环保责 任。结果政府直接调控微观经济显得力不从心,使企业治污成为国家与社会的 巨大负担。 3、在制度形式与内容上,我国虽已建立 “预防为主”等系列管理制度,实 际上对企业污染物的排放仍然只能做到“末端控制”,或者说是“末端控制下 的预防”。譬如环境影响评价制度、“三同时”制度等,在理论上反映了预防 为主的原则,而在实际运用时,环境影响评价制度只是对项目建成后排放污染 物和污染处理设施的评价,并未将减少污染物产生的源头控制作为重要内容: “三同时”的重点也只放在污染物处理设施的建设和运行上,满足于“达标排 放”而已;至于其他的,如限期治理制度、排污收费制度、排污许可证制度等 均以“排放控制”作为基本内容和要求。这些制度缺陷的共同点即表现在危害 发生后再实施的环境

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