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我国构建公共财政框架的关键 作者：王玮 [关键词] 政府预算制度 政府预算改革 公共财政 我国财政改革的目标就是构建与社会主义市场经济相适应的“公 共财政”。西方国家几百年的公共财政实践已经表明现代政府预算制 度对于“公共财政”有着重要的意义，所以我国“公共财政”框架的 构建也应从改革现行的政府预算制度入手。当前进行的以部门预算改 革为切入点、多项改革措施配套推行的预算管理改革就是我国构建 “公共财政”框架的一个关键环节。 一、现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系 首先我们考察一下现代政府预算制度的演进过程，因为其产生、 发展和完善在相当大程度上折射出了现代政府预算制度的实质。现代 政府预算制度起源于英国，在英国向资本主义社会转化的过程中，封 建君主在课税上的随心所欲和财政支出上的挥霍浪费，严重损害了新 兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资本的扩张构成了致命的威 胁，这使得新兴资产阶级和封建贵族之间不可避免地要展开一场财政 权的争夺，政府预算制度就是这一斗争的产物。早在十四世纪，英国 的新兴资产阶级就开始了与国王的斗争，到 1640 年资产阶级革命完 成时，英国的财政权基本上就已处于国会的控制之下。国会掌握政府 的财政收支后，进而又寻求控制王室的支出。1787 年总基金法案通 过后，英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中，从此有了正式 的预算报告，预算制度的发展向前迈进了一步。自 1802 年起，英国 开始公布详细的政府收支报告，1822 年财政大臣将该报告提请国会 审议，从而确立了按年度编制和批准政府预算的制度。此后，国会还 取得了对预算执行进行审核的权力。经过几百年的时间，英国的政府 预算制度方臻完备。从政府预算制度在英国的产生和发展过程中，我 们可以清楚地认识到从根本上看政府预算制度就是市场对政府活动 进行约束和限制的基本途径。 “公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型，不仅在于 它赖以存在的制度基础是市场经济体制以及它所具有的与市场经济 体制的融合性，而且更在于它是受市场约束和规范的财政。“公共财 政”是从公共性及其与私人性之间的关系角度把握的财政类型，它与 其它财政类型的根本区别在于公共财政下的政府行为是受市场决定 和约束的；而政府预算制度的产生为市场对政府经济行为进行约束提 供了一个基本手段。实际上可以说现代政府预算制度就是公共财政存 在的具体表现形式和载体，它只在公共财政条件下才存在，而且也只 有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政。 政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立起了一种财 政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成 为真正的“公共财政”：（1）政府只能根据代议机关通过的税收法 令征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；（2 ） 政府必须按照经代议机关批准的预算安排支出，代议机关以法律的形 式确立政府的支出预算，实际上就是市场通过代议机关并借助法律手 段直接而具体地规定和约束着政府的行为；（3 ）政府在预算执行过 程中如要调整业经批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变 更；（4 ）政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查 和监督；（5 ）代议机关还可对政府决算进行审议。可见，政府预算 制度的确立使得市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本 决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会大众手 中，这就是现代政府预算制度的根本点之所在。 二、“公共财政”对政府预算制度的基本要求 政府预算作为公共财政运行的载体以及市场规范和制约政府财 政行为的基本途径，为了使政府活动不偏离“公共”的轨道、确保其 符合市场的根本利益，公共财政下的政府预算制度至少应具备以下性 质： 1.统一性。“公共财政”背景下，政府预算制度首先必须具有“统 一性”的特征，即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统一进行管 理。政府预算制度的统一性实际上反映着市场通过政府预算对整个政 府活动进行全面监督和控制的要求。无论是发达国家还是发展中国 家，只要建立了公共财政体制，都将绝大部分的政府收支纳入政府预 算进行统一的管理，基本上做到了预算管理的“统一性”。由于诸多 方面的原因，政府的预算外收支可能确有存在的合理性和必要性，但 预算外收支的存在并未从根本上否定政府预算制度的统一性，因为各 国的预算外收支基本上都被限制在很小的范围内。加拿大、英国等发 达国家的预算外支出占全部政府支出的比重都在 20 ％以下，而且这 些预算