预算法基本范畴探讨.docxVIP

预算法两个基本问题的再探讨 我国现行预算法颁行至今已经有 10 多年时间，但不少内容过于简单、粗糙，有 些应当规定的内容尚付阙如， 而且也难以起到约束政府财政收支行为之作用。 在 这种情况下，近几年来，经济学界、经济法学界强烈呼吁修改《预算法》 。令人 高兴的是，《预算法》的修订已经纳入了全国人大的立法规划，并成立了由全国 人大预算工委主持的、 主要由实务部门人员参加的修订小组。 预算法的修订虽然 涉及的内容很多， 但我们认为，预算法的修订首先离不开对预算概念和特征这一 预算法基本范畴的探讨和界定。 一、预算的概念 关于预算，目前有以下三种不同称谓和表述： 1、国家预算。预算，是指经过法定程序核定的国家在特定的财政年度内的 收入和支出计划。 它一般具有两个含义， 既指政府的一种文件， 又指政府的一种 行为。 [1] 国家预算的一般概念应该表述为：是经法定程序批准的国家或中央政 府在财政年度内的财政收支计划。 [2] 2、政府预算。所谓政府预算是指经法定程序批准的政府年度公共财政收支 计划。 [3] 1 / 9 3、公共预算。公共预算就是指政府在每—个财政年度的公共财政收支安排 计划，是反映政府全都公共财政收支结构的一览表。 [4] 上述有关预算的表述虽然不尽相同， 但是均将预算界定为 “年度财政收支计 划”。我们认为，这种界定最多揭示了预算的形式特征或者说是一种经济学意义 上的概念，未能准确揭示预算的本质特征。 用计划来解释预算， 简单地将预算等 同为一个计划， 而没有把预算提升到法制的层面， 没有确立预算法制的理念。 与 此同时，国家预算、政府预算的称谓也是不准确的。 就国家预算而言， 一方面，国家预算将整个国家的中央政府与各级地方政府 预算包含进来， 难以体现各级政府预算资金的筹集使用结存等状况， 特别是实行 地方政府预算出本级人民代表大会审批制度后， 国家预算与政府预算区别也就愈 加明显了；另一方面，国家作为一个抽象的概念，既无法现实地享有预算权，也 无法承担预算责任。 就政府预算而言，虽然政府承担预算编制、执行之责并最终承担预算责任， 亦即政府为预算最主要的主体， 但预算绝不仅仅是政府预算。 首先，从预算的产 生来看，预算的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程。 近现代政府预算 制度最早产生于英国， 英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。 1215 年，英王约翰被迫签署了《大宪章》 。在《大宪章》中，首次以法律形式确立了 “非赞同毋纳税”原则，剥夺了英王的部分税收权。在 14 世纪初，英国的新兴 资产阶级、城市市民和广大农民就起来反对封建君主横征暴敛， 要求对国王的课 税权进行一定的限制。 此后，新兴资产阶级力量进—步壮大， 他们充分利用议会 2 / 9 间封建统治者争夺国家财政权。 他们通过议会审查国家的财政收支， 要求政府各 项收支必须事先做计划， 经议会审查通过， 才能执行，从而限制了封建君主的财 政权。 1640 年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。到 1688 年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定， 国王的私人支出与政 府的财政支出要区别开来，不得混淆。 l689 年通过了《权利法案》重申，不经议 会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳； 还规定了征税收入和使用预 算支出都必须经过议会批难， 并采用按年分配收支， 在年前做出收支计划， 提诸 议会审批和监督的办法。 另外规定了国家机关和官吏在处理国家财政收支上的权 限和责任，以及须遵守的法令和规章。英国的预算制度，从公元 14 世纪出现新 兴资产阶级后，经过几百年的时间，到 18 世纪，才发展成为典型的资本主义政 府预算。 [5] 到了现代，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效 手段。其次，按照社会契约理论，国家也是公民达成契约的结果。预算上实际是 国民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托代理关系。 政府本质 上就是一个国家或社会的代理机构， 承担着一种公共受托责任。 最后，预算虽然 由政府编制和执行， 但在大部分国家预算最终都由议会来审批通过， 换言之，政 府提交的预算只是一项未来财政收支安排的建议。预算也只有通过议会的审批， 才具有法律效力。 议会也是预算不可或缺的一个重要主体。 在我国，一切权力属 于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、 途径行使管理国家 事务、社会事务的权力。 而审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项 职权。因此，无论是预算的编制还是审批， 均应反映人民之意愿并得到人民代表 大会的批准。 预算概念的确定，我们认为，应当充分反映预算的本质与公共财政的理念。 3 / 9 一方面，预算以及预算法是一个国家的国民通过其选举产生的代议机构控制政府 财