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关于财政支出“越位”与“缺位”的思考 作者：张贤基 摘要：文章从财政支出“越位”、“缺位”的具体表现及其影响分析 出发，认为要矫正财政支出“越位”、“缺位”，国家必须进一步深 化改革，从体制转轨、政府职能界定、事权划分、预算约束的加强等 方面入手。 关键词：财政支出：“越位”：“缺位” 多年来，财政支出的“越位”和“缺位”，一直是财政理论界关 注的话题，但至今仍未能得到有效解决。本文试从“越位”、“缺位” 的表现、影响及矫正思路等方面作如下分析与探讨。 一、财政支出“越位”与“缺位”的具体表现 目前，我国财政支出“越位”和“缺位”大致有如下四种表现： （一）由政府职能“越位”、“缺位”引起的财政支出的“越位”、 “缺位” 按照市场经济理论，在市场经济条件下，市场在配置资源方面起 基础性作用，凡是市场发挥作用的地方，政府就不应介入；但市场不 是万能的，其“缺陷”则应该由政府来弥补。因此，要求政府和社会 必须明确各自的职能分工，各司其职。从构建社会主义市场经济体制 以来，由于长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速有效界定政府在 市场经济条件下的职能，使政府仍然在许多方面继续延用计划经济时 期的做法。政府行政干预多，充分发挥市场调节少，对经济运行中出 现的问题，未能娴熟驾驭，甚至不得不借助于行政命令。这反映在目 前财政资源配置上，由于财政资源的相对稀缺性，又由于政府掌握着 配置主动权，财政资源往往首先被用来保证满足政府职能需要（具体 地说是各级政府一定时期的中心工作和任务）。反映在国家预算计划 上，首先是重点保证安排国家机器正常运转的国防、行政、外交方面 的正常支出，其次是保证文教、科学、卫生、体育等事业支出，三是 其他方面的支出（包括各级政府的竞争性支出，主要是国有企业以及 新建的控股企业等），政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，这 从政府财政预算支出内容仍然看得出。对在市场经济体制下出现的新 问题，如社保、环境、义务教育、社会救助和公共福利等方面，政府 则投入严重不足，是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。 这是我们通常所说的财政支出“越位”或“缺位”。 （二）违法违规引起的财政支出上的“越位”或“缺位” 由于种种种原因，违法违规行为引起财政支出的“越位”或“缺 位”有增加的趋势，无论从其规模、范围还是造成的影响等，比以前 都有新的变化，有些方面还比较严重。它的主要表现就是预算资金被 挪用、转移、挤占、虚领，从近年来审计部门审计的情况看，仅 2004 年，中央 38 个部门被查出违规资金 90 亿元；2005 年 9 月，中央 32 个部门再次被查出巨额违法违规资金，当然，各级地方政府部门也同 样存在此类问题，造成预算法案形同虚设。另外，财政支出还存在为 满足一些领导、首长需要，而无视社会需要、政府需要和法律规定需 要的现象，如有些领导喜欢搞个人政绩工程、面子工程，往往不惜重 金，国库掏钱，劳民伤财，造成极大的浪费，产生胡子工程、豆腐渣 工程等，这些支出，浪费了大量有限的财政资源，往往引起财政资金 供应更加紧张，这是产生“三乱”问题的重要原因。还有大大小小的 人情支出、专项经费支出等，这些都是引起财政支出“越位”、“缺 位”的典型。 （三）管理技术因素引起的财政支出“越位”或“缺位” 这里讲的技术因素，主要是指编制和执行预算计划时，因实际情 况变化或财政本身有关要求以及在计算、测算等方面的原因引起财政 资金“越位”或“缺位”。由于我国预算管理的不完善，预算编制不 够细化，预算科目设置过于粗糙，“类、款”级科目以下则难于确定 预算内容，有些干脆不列入预算中，所谓灵活使用，随到随批。行政 事业单位的定员定额管理制度不完善，造成虚报多领财政资金现象； 此外，财政依法设置的各种后备资金的管理与使用存在不规范的问题 等。这种因管理技术因素引起的“越位”或“缺位”，反映出财政资 金分配上的制度缺陷和不足。 （四）行政区划级次引起的财政支出“越位”或“缺位” 我国预算管理的原则是“统一领导，分级管理”，按照政权的组 织形式，从中央到省、市、县、乡镇五级政权组织，相应设置五级财 政，以保证各级政府对财力的需要，并按事权划分各自的支出范围。 行政区划级次容易产生“越位”或“缺位”问题，一是中央与地方、 地方各级政府之间事权交叉部分，如跨大区的大型基础设施建设，国 家安全，社会环境保护、公共福利、困难救济等支出；二是由于政权 划分的层次性，上级政府比下级政府拥有较大的行政权，在财政收入 分