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改进省以下财政体制的中长期考虑与建议 作者：未知 内容提要： 省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分和中央 对地方财政体制的贯彻和延伸。改进省以下财政体制，缓解基层财政 困难，具有明显的重要意义和迫切性。本报告认为，在中央对地方财 政体制尚不可能一下作出大改革的情况下，将近期目标定位在缓解基 层财政困难和调动地方各级合理发展经济、精简机构、增收节支的积 极性上，是适宜的选择。从中长期目标看，则需对整个分税制财政体 制进行系统化的调整与规范，逐步划清政府事权，减少财政层级，完 善地方税体系，改进转移支付制度安排，并推动配套改革。 省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分，是中央对地方 财政体制的贯彻和延伸。我国省以下财政体制的框架，本是出自 1994 年实行分税制的要求，但目前过渡色彩很浓重，合理化程度和规范性 都不高。从十年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增 强中央政府宏观调控能力，调动各级政府理财的积极性等方面发挥了 积极的作用，但省以下的现状是各地不一，稳定性差，包含地方各级 间许许多多复杂而易变的“共享”与“讨价还价”；靠近基层的一端， 往往干脆实行旧式“包干”办法；企业所得税分享改革后，仍有些地 方层级间继续按企业行政隶属关系划分各自收入。财政运行中也出现 一些新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财 政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系建设等方面的缺陷和 问题，成为各方关注的焦点。党的十六届三中全会强调要在科学发展 观指导下实现经济、社会的协调发展和“五个统筹”。如何调整、改 进省以下财政体制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡 发展、统筹区域发展”的目标，成为迫切需要解决的问题。我们认为， 在目前中央对地方财政体制尚不可能一下作出大的改革的情况下，将 近期目标定位在缓解基层财政困难和调动基层合理发展经济、精简机 构、增收节支的积极性上，积极推行“以奖代补”的试验，是适当的 选择。但从中长期目标来看，需对整个分税制财政体制进行系统化的 调整、改进和规范。 一、在公共财政框架下明确地方职能、逐步划清政府间事权 形成目前地方财政困难的原因很多，但政府职能定位不够明确、 不够合理，各级次之间事权划分不清晰，是其中的一个重要原因，加 之近年省以下体制内事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏 呼应，基层感到困难加重。今后深化改革中，需要进一步强调正确处 理地方政府与市场之间的关系，根据市场经济条件下政府与市场分工 的基本原则确定中长期地方政府职能调整的方向。应按照有所为、有 所不为的原则，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区 域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。在总体的 事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财 力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型 国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央 政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央 财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。 省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调 控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目， 以完善中观调控，承上启下增强行政活力与效能。市、县政府具体负 责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出 事宜，其主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安 排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农 经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营造市县域发展环境。 此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、 社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省 和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协 调发展。比如，近年已将乡镇教师工资上划县财政发放之后，仍需进 一步探讨适合各地不同情况的从中央到省、到基层各级政府的基础教 育职责分工合理方案，因为九年制义务教育应是每个公民平等享有的 权益，原则上应属各级政府的共有事权，除特别发达区域可主要由县 级政府承担之外，其经费应在合理划分各自管理范围和管理责任的前 提下，由各级财政适当分担。 从上述事权范围上看，财政总支出的大头应该在省以下的地方， 市、县支出约占全国财政总支出的 50-55%，再加上省级的 15-20%， 中央支出只能占全国财政总支出的25-30% （参见表1）。因此，财