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村规民约的法治化治理 摘要： 村规民约是村民自治的制度化产物，其在村民自治过程中发挥着重要作用。但在现实中，大量的村规民 约则与国家法之间存在着各类冲突，要消解这些冲突，必须从村规民约的制定程序、备案审查、矫正程 序等层面入手，实现村规民约的法治化。 关键词： 国家法；村规民约；社会契约；法治化 村规民约作为村民自我管理、自我教育、自我服务的行为规范，具有强烈的“内生性”和“本土性” ，是村 民自治的制度化产物，在村民自治过程中发挥着“准法”的重要作用。然而，由于各种原因，现实中的大 量村规民约则与国家法之间存在着各类冲突，如何消解村规民约这种“准法”与国家法之间的冲突，实现 村规民约法治化，将是我国基层治理法治化中的重要课题。 一、村规民约的性质 ⒈村规民约是一种内生性的民间法。村规民约是指村民依当地的道德传统、民风习俗，结合国家法律、 政策自行订立，为全体村民共同遵循的社会规范。学界普遍认为，我国最早的成文村规民约为北宋时期 陕西蓝田吕氏兄弟发起制定的“吕氏乡约” （或谓“蓝田乡约” ）。［1 ］改革开放后，随着村委会制度、村 民自治的推广和普及，村规民约得到了充分的发展。与国家法相比，村规民约具有明显的内生性和本土 性特征。就内生性而言，与国家法不同，村规民约由村民依村内民主程序自发形成，而非经国家法定机 关依立法程序制定。就本土性而言，它更多地体现了当地特有的风俗习惯和道德传统，尤其是在少数民 族聚集地区，本土性特征更加明显。村规民约这种内生性和本土性特征决定了其运行过程中具有强大的 道德基础和群众基础，但同时也埋下了与国家法之间相冲突的隐患。我国部分学者认为村规民约是中国 习惯法的重要组成，但笔者更倾向于村规民约为民间法多于习惯法的观点。从形式上来讲，现行的村规 民约多为成文形式，而习惯法既可为成文亦可为不成文；从内容上看，现行的村规民约虽然保留了大量 乡土风俗的内容，但同时也有大量国家法内容在其中被引申、细化和应用，它已不再是“皇权不下乡”时 代纯粹的地方习俗和道德准则的制度化，而是地方习俗与国家法共同孕育的结果。而且从权力渊源来讲 ，它直接来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明文授权，只能在国家法的框架下运行，作为国家 法的补充。 ⒈村规民约是一种自发的社会契约，其约束力来自于社会成员对自身权利的让渡。作为一种自发性的民 间法，村规民约的权威基础并不来源于自上而下的国家公权力的层层授予，相反则来自于自下而上的权 利让渡。一方面，与封建时期的村规民约相比，无论是制定程序还是具体内容，当代村民自治大背景下 的村规民约具有更多的民主性、合法性等特点（至少从应然的角度而言如此），不再是费孝通先生所提 出的“长老权力”的简单演化，而是一种村集体中社会成员共同意志的表达，具有更强的“同意权力”属性 ，更多地表现出社会契约特征。另一方面，与国家法相比，当下的村规民约是村民自治、直接民主的结 果，它虽然以《村民委员会组织法》等国家法为其法律基础，但同时它是村集体社会成员共同协商的直 接结果，因而更多地表现出社会成员因自发同意而主动让渡其部分权利、自愿接受约束的社会契约特性 ，因而其效力基础不仅来源于国家权力的授予，同时亦来源于社会契约的道德基础，而这种道德基础是 其得以顺利执行的重要前提。但应明确，这种社会契约不能简单地等同于一般的民事契约：一是因为它 所规范的内容以公共利益为主，它所涉及的诸多利益均具有一定的非竞争性和非排他性，如村集体的环 境卫生、公共排水系统、公共灌溉系统、社会治安、公序良俗等。二是因为从程序来看，它不是所有契 约主体同意的结果，而是基于某种民主程序大多数契约主体同意的结果，它是契约主体政治权利交织和 博弈的结果，而不是简单的私人权益的交换，因为多主体民事契约的成立一般以各主体均同意为基础。 ⒈村规民约是国家法的有益补充。一是作为一种自我约束的行为规范，村规民约有效填补了国家制定法 的空白，成为村民自我管理、自我教育、自我服务的重要社会规范和制度。国家法往往只能是宏观层面 的调控和规定，加之我国地大物博，地区发展差异巨大，各地风俗习惯和社会关系均呈现较大的差异性 ，因此，国家法在规范和调整各类社会关系时总会留下大量的真空地带，而村规民约则起到了填补作 。相较于国家法，它更贴近当地乡土风俗和道德传统，更加贴近以血缘和地缘为纽带的乡土社会。加之 它在程序上的直接民主性又决定了其更易为村民所接受，它可以将许多社会矛盾和冲突消解于基层，有 效降低了村民定争解纷成本，同时也弥补了国家司法资源的不足。二是国家公权力在农村基层的有效运 作离不开村规民约的有效配合。