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中国贫困村互助资金研究述评 刘西川 陈立辉 杨奇明 摘 要：在剖析中国贫困村村级发展互助资金产生背景的基础上，梳理了国内关于互助资金的研究，包括互助资金产生的动因、兴起的理据、运行模式、扶贫效果、存在的问题。总的来看，有关互助资金理论基础的讨论仍不够深入，对互助资金治理结构与机制的实证考察还有待提高。今后的理论研究需要进一步引入现代分析工具，如委托代理理论等，而经验研究则需要细致收集数据，运用严谨的计量分析模型对理论假说与命题进行检验。 关 键 词：贫困村；互助资金；反贫困；瞄准贫困；供给成本 改革开放以来，?中国农村扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是，随着社会经济环境的变化，农村反贫困工作仍面临一系列新的挑战，主要表现在贫困群体的发展能力没能得到提升、扶贫资金利用效率低下，以及传统扶贫项目无法瞄准贫困群体和实现可持续发展等三个方面。为应对上述挑战，国务院扶贫办和财政部于 2006 年联合在 14 个省(自治区)启动了“贫困村村级发展互助资金”试点工作，探索财政扶贫资金使用管理的新机制与新模式。 所谓贫困村村级发展互助资金(以下简称“互助资金”)，是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。与传统信贷扶贫项目相比，互助资金具有如下三个鲜明特点：首先，从目标来讲，互助资金强调在资金的运转与使用过程中，培养和提升贫困人口自我发展能力。其次，从主体来讲，互助资金在使用上贯彻分权的理念，明确了社区与贫困群体在互助资金组织管理等一系列运行机制中的主体地位。与贫困村已有外生扶贫项目不同，互助资金管理制度与贷款政策由村民民主商议，且由村民自我管理。最后，互助资金强调从完善治理机制入手，来提高贫困群体金融服务的可及性，通过发挥产权激励与自我管理来降低资金供给成本。 互助资金在中国的实践经历了两个阶段。一是早期探索。中国最早的互助资金是于 20 世纪 90年代初期发展起来的贵州威宁草海社区基金。1995—2000 年间，在国际援助机构和民间组织的推动下，社区基金试点在多个地方进行。这一时期比较有代表性的社区基金项目是澳大利亚开发署援助的青海省海东项目、荷兰政府援助的安徽省霍山项目，以及香港乐施会 1999 年在中国西南、西北地区开展的农村生计项目。二是大规模试点阶段。进入 21 世纪后，中国政府开始实施以村为单位的整村推进扶贫战略，在提供村庄基础设施建设的同时，政府扶贫部门开始探索财政资金到户和帮助贫困农户发展生产的新途径。在此背景下，一些地方的扶贫和财政部门尝试将社区基金模式运用到财政扶贫资金的使用和管理中，在部分贫困村试点互助资金项目，以提高扶贫资金的瞄准和使用效果。例如，2004 年，安徽省霍山县在中荷项目结束后，由县政府安排财政扶贫资金，继续按社区基金模式在全县发展互助资金组织；2004—2005 年，具备机构性小额信贷基础的四川省仪陇县开始了整村推进和社区基金相结合模式的探索。上述试点逐步得到了地方和中央政府的肯定。2006 年 5 月，在总结各地经验的基础上，国务院扶贫办和财政部正式启动互助资金试点。 互助资金在中国得到了快速的发展。从 2006年最初 14 个省、100 个村的试点，扩大到 2007 年27 个省、274 个村。[1]截至 2007 年底，全国除西藏外有扶贫任务的 27 个省(区、市)共 1 255 个贫困村建立了扶贫互助资金组织，互助资金总规模达18 186.66 万元，其中财政扶贫资金 1.4 亿元，吸收农户资金 4 000 万元；加入互助组织的农户达12.1 万户，占贫困村总户数的 44%；加入互助组织的贫困户为 6.3 万户，占贫困村贫困户总数的59%。截止到 2010 年底，全国 28 个省(区、市)共计 1 013 个县、1.28 万个村开展了互助资金试点，资金总规模达 25 亿元，入社农户为 111.53 万户，村均入社社员 87 人。总之，无论是从覆盖范围还是从推进速度来看，互助资金所表现出来的发展势头在中国财政扶贫历史上都是前所未有的。互助资金得到了快速发展并已取得了可观的成效，受到了国内学术界的广泛关注。笔者试图在剖析互助资金产生背景的基础上，梳理国内关于互助资金的研究，以便更深入、更全面地把握互助资金项目面临的问题与挑战，以进一步推进互助资金的研究与实践。 一、贫困村互助资金产生的动因 中国贫困村村级发展互助资金的产生与发展是社会经济环境、农村扶贫形势、财政资金扶贫状况以及农村金融市场状况共同作用的结果，以前期社区基金项目为基础，经过中央和地方政府的大力推动与支持，互助资金得到了快速的发展。伴随经济的快速增长，城乡之间、区域之间和家庭之间的不平等程度在不断扩大，部分地区和处于收