区域公共管理创新简谈.docxVIP

区域公共管理创新简谈 摘要：在全球化和区域一体化浪潮滚滚 而至，市场化、工业化、城市化和现代化进 程加速推进的背景下，我国区域性公共问题 急剧滋生起来，由此引发新型的治理形态 区域公共管理。区域公共管理要求政 府打破行政区划的刚性桎梏，摒弃狭隘的行 政区行政的种种制度缺失，建构“科学发展 观”与“和谐社会”视野下区域公共管理 的制度基础和政策框架。因此，文章分析了 区域公共问题的滋生及其成因，剖析了我国 区域公共管理中存在的制度缺失，并探讨了 创新区域公共管理制度的政策建议。 关键词：区域公共问题；区域公共管理 制度缺失；制度创新 从历史的层面说，自伍德罗？威尔逊以 来，公共管理作为一门拥有自身合法地位的 社会科学，在其百多年的演进和流变历程中 始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论 流派，甚至出现“理论丛林”的局面；而公 共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随 其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富 实践，也总会有治理安排上的结构转型和制 度创新。20世纪90年代中期以来，为了适应 国内外公共管理环境的权变需求，也为了更 好地体认公共管理这门学科的社会性和应 用性特色，本文作者在国内公共行政学界率 先对“区域行政”和“区域公共管理”进 行了探索性研究①。现在看来，伴随全球化 和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、 工业化、城市化和现代化进程的不断加速 ， 传统社会公共问题“区域化”和无界化的 态势更加明显，一种有别于全球治理、国家 公共管理、地方公共管理的区域公共管理 ， 正在迅速凸显和逐步成形。 区域公共管理面 对和要解决的是区域性公共问题，因而它区 别于传统的“行政区行政”②，对政府公共 管理的治理结构和制度建构提出了新的挑 战和诉求。 一、区域公共问题及其成因 全球化和区域化的发展滋生了大量宏 观和中观的区域公共问题。 自二战结束以来 公共管理所面对的世界景象和社会生态发 生了亘古未有的嬉变。当前，人类更是全面 过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交 相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞 猛进的时代，诸多的因素和复杂的背景交织 在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性 公共问题”和“中观区域性公共问题”。 - 方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主 义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由 传统的“浅表一体化”向“深度一体 化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域 化模式转变，加之作为政治目的的区域化进 程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性 公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、 国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、 国际恐怖主义治理等跨国性公共问题，依靠 民族国家的内部力量已经无法解决 ，必须寻 求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的 集体决策和协调行动。另一方面，全球化和 区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区 结成的“次区域”变得更加相互依赖 ，由此 滋生了更多难以回避的中观区域公共问题 ， 如“新柔廖”次区域的合作供水问题，“图 门江流域”次区域的经贸关系、公共安全、 政治合作问题，“澜沧江湄公河地区”的经 济、政治、社会、文化领域合作,“一国两 制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合 作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府 协调等I可题。 市场化进程的推进催生了诸多区域公 共问题。1949?1978年的近30年间，中国长 期实行高度集权的中央计划经济体制，政府 管理社会公共问题的惟一机制是自上而下 的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此， 社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部 , 通过内向型行政方式予以解决。改革开放以 来，特别是1992年我国正式提出建立社会主 义市场经济体制以来,国内的分权化改革和 市场化进程在不断推进，迫切要求有一个 “全国一盘棋”的统一市场环境 ；而2001年 中国正式加入WTO ,更宣告中国的市场经 济必须与国际市场机制接轨，需要主动或被 动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。 从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下 中央政府实行经济性分权政策是好事，它能 够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成 ， 有利于调动地方行动主体发展经济和参与 市场竞争的主动性、积极性。然而 ，由于国 家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加 之尚未顺利实施行政性分权的配套改革 ，我 国市场化改革的直接后果是催生了诸多新 型的社会公共问题，比如地方政府的GDP 崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、 地方保护主义、地区发展的马太效应等。我 国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破 了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到 由多个地区组成的某一经济区域,而且还超 越了计划体制下那种由上至下的政府治理 能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种 情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经 力不从/L、，迫切呼唤区域公共管理这种治理