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我国公共政策制定要健全和完善协 商民主机制 ［摘要］公共政策制定中有表达自由、 表 达平等、选择公正三个民主难题，这决定了 公共政策的制定需要选择合理的民主决策 机制。在各国长期的政治文化交流中，形成 了公决机制、谈判机制、协商机制三种典型 的民主决策机制。我国选择以协商民主为主 的公共政策决策机制，是历史的必然和现实 的选择，也是我国社会主义民主政治的基本 形式。我们应该从中国共产党党内民主协商 制度、人大制度和政治协商制度、政府公共 政策制定中的民主协商制度和公民自治制 度四个方面，健全和完善以协商民主为主的 公共政策决策制度。［关键词］公共政策；决 机制；谈判机制；协商民主 公共政策直 接关系到人民群众的根本利益。以“三个代 表作为指导思想的执政党和政府。制定的 政策应该最大限度地体现人民群众的利益。 但是，仅仅有代表人民群众根本利益的愿望 是不够的，还必须要解决充分体现民意的机 制问题。 一、公共政策制定中的民主难 题 公共政策制定中的民主问题， 是能否 或者在多大程度上代表民意的问题。尽管对 民主的理解有不少的分歧， 但是对民主的基 本涵义还是能够形成共识的， 这就是民主是 按大多数人的意见办事，大多数人的偏好是 公共选择的根本标准。 这就要求公共政策制 定过程能够把无数分散的个人偏好整合成 大多数人的共同偏好。 由此，公共政策 制定中的民主难题就产生了。首先，现代市 场经济使得人们的利益日益分化。不同的利 益集团、不同的阶层和不同的个人，在市场 竞争中处于不同的地位，形成了不同的利益 关系，因而对公共选择有不同的要求，这时 人们对政策的利益偏好是不一样的。其次， 经济利益分化和文化的多元化，使得人们价 值取向日益多样化，不同的群体、不同的个 人对公共问题的看法也不相同，甚至有多少 人就有多少种不同的看法， 这时人们对政策 的价值偏好也是不一样的。 美国政治学 者阿罗研究了这种现象，他得出的结论是： “如果我们排除效用人际比较的可能性， 各 种各样的个人偏好秩序都有定义，那么把个 人偏好总合成为表达社会偏好的理想的方 法，要么是强加的。要么是独裁性的。” ？阿 罗认为，不可能存在一种能够把个人对 N种 备选方案的偏好秩序转换成为社会偏好秩 序的社会选择机制，这就是“阿罗定理”。 依据这个定理，把无数分散的个人利益偏好 和价值偏好整合成为大多数人共同认可的 公共政策方案。必然遇到民主性难题。这个 难题实际上表现为三个方面：第一，表达自 由问题。在公共政策方案形成过程中，如何 保证每个人都可以自由表达自己的偏好。 第 二，表达平等问题。在公共政策方案形成过 程中，怎样保证每个人都具有真实表达自己 偏好的同等权利。第三,选择公正问题。在 表达自由和表达平等的基础上， 怎样保证最 后所选择的方案是大多数人真实意志的反 映，或者起码是大多数人可以接受的。前两 个方面属于程序公正问题， 后一个方面属于 结果公正问题。 二、公共政策制定中的 民主机制 在长期的公共政策实践中， 不 同国家和不同历史文化背景的人们，按照各 自的政治理想设计了各种各样的民主运行 机制。在长期的政治文化交流和碰撞中，这 些民主机制逐步发展为三种比较典型的民 主形式：公决机制，谈判机制，协商机制。 但是，由于民主过程的复杂性，这三种形式 的民主机制在公共政策实践中仍然没有形 成普适的价值。 第一，公决机制。这种 机制的特点是全体公民根据自己的偏好自 由地就某种（或几种）公共政策方案实行表 决，最后按照多数公民的意见做出选择。它 的优点是选择权利的平等和直接， 能够自由 地表达参与人的意志。现代政治发展中，当 社会各种力量对重大公共政策方案争执不 下时，不少国家就采用“全民公决”的方式 做出最后的选择。但是，在制定公共政策时 却不可能经常运用这种决策方式。首先是因 为“公决”的昂贵成本制约了它的“议题” 范围，在一个人数众多的国家或社会，组织 一次全民公决（“公决”的含义就是全民参 与）所耗费的时间和资源是难以计算的，而 现代政府面对层出不穷的社会问题， 不可能 也不必要就每个公共政策议题实行公决， 只 能是就全民关注的特别重大的公共政策问 题实行公决。其次是因为“公决”必须在一■ 个或几个可供选择的“方案”的基础上进 行，虽然最后对“方案”进行选择的机制在 形式上具有公正的外壳，但是在“方案”的 产生过程中，却无法避免强势阶层和集团的 意志具有优先表达的权利，因而难以保证最 后选择的公共政策方案是公正的。 第二, 谈判机制。这种机制的特点，是通过谈判的 方式交换利益，达成妥协，最后形成参与各 方都能接受的方案。在人类政治生活中，这 种民主机制得到了广泛的运用。但是，这种 民主机制仍然是有明显的局限性的。首先， 谈判机制所容纳的参与主体数量是有限的， 一般