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社会保险筹资管理思考 社会保障，是指社会成员在暂时或永久 丧失工作能力、失去工作机会、或收入不能 维持必要生活水平等情况下，由政府负责以 依靠社会力量所筹集的资金提供必要的生 活保证。作为政府的一项社会政策，社会保 障对二战后各国经济的迅速发展和社会稳 定起到了很好的促进作用。因此，当今世界 不仅发达国家普遍建立了从“摇篮到坟墓” 的高覆盖面的社会保障体系，而且大多数发 展中国家自80年代以来，随着其工业化和 市场化进程的不断加快，也相继建立起了符 合自己国情的社会保障制度。社会保障已逐 步成为各国经济和社会政策的重要组成部 分。 我国自建国以来的大部分时期内， 实行 的是以职工劳动保险和职工福利为主要内 容的社会保障制度。应当说，这一明显带有 计划经济色彩的社会保障制度，基本上适应 了当时的经济和社会状况， 较好地发挥了社 会保障对经济及社会发展的支持和推动作 用。但随着我国以市场为取向的经济体制改 革的逐步深入，这一制度在实践中不断暴露 出其与经济发展和经济体制改革不相适应 的地方，甚至在一定程度上阻碍了经济体制 改革尤其国有企业改革的进一步推进。 为了 改变这一状况，随着改革开放的进程，对社 会保障体制逐步进行了改革。但迄今为止， 全国统一的社会保障体系尚未形成， 作为社 会保障体系基础和核心环节的社会保障资 金在筹措、管理及使用等方面还存在许多不 完善和不规范的地方。这种情况已与我国社 会主义市场经济的迅速发展、 人民生活水平 的不断提高和各项经济制度的改革不相适 应。因此，改革现行社会保障制度的呼声不 断高涨，本文试从社会保障资金的筹集方式 人手，谈谈对社会保障体制改革的看法。 对我国现行社会保障筹资方式的评价 我国现行的以“现收现付”和各部门、 各行业多元分散筹资为主要特点的社会保 障筹资方式在资金的筹措、管理和使用等环 节存在一系列问题： 社会保障资金筹集方法政出多门， 筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全 国统一的制度。我国现行社会保障资金在筹 集上主要由各地区、各部门、各行业自行制 定具体筹资办法和比例， 先以养老保险统筹 为例：上海市规定的统筹比例是 25. 5%, 北京市、天津市是18%，河北省是16%, 江苏省内的无锡市为23. 5%,而同一省内 的仪征市仅为10% ;北京市的三资企业是按 16%统筹，而集体企业规定的统筹比例则高 达27%。再以医疗保险为例，1998年召开 的我国城镇职工医疗保险制度改革工作会 议明确提出，我国的“基本医疗保险原则上 以地区为统筹单位，也可实行县级统筹。” 这种筹资方式在实际执行中，不仅不同地区、 部门行业之间的规定不一致，即使同一地区 不同类型企业的缴费标准往往也不相同， 这 就造成了不同地区、不同行业、不同企业之 间负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境 的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客 观上不利于人力资源的有效配置。这种筹资 方式在实践中的另一弊端是筹资的方法、 制 度多数是以部门、行业规章的形式出现，缺 乏应有的法律保障，在筹资过程中，往往刚 性不足，再加上征收力量不足，手段软化， 拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。 这种不规范的筹资方式很难为社会保障及 时足额地提供资金，影响了社会保障作用的 发挥。 社会保障资金管理混乱，缺乏强有 力的监督制约机制。我国现行社会保障资金 在管理上仍没有克服多元化分散化的积弊， 表现为自设机构，多头管理。具体来讲，劳 动部门负责城镇国有企业单位职工的养老 保险和失业保险；民政部门负责农村养老保 险和社会救济；人事部门负责行政事业单位 干部职工的养老保险； 卫生部门负责医疗保 险；保险公司负责城镇集体职工养老保险； 各级工会特别是基层工会， 承担了相当一部 分职工福利的事务性管理和服务工作。 另外, 铁路、邮电、金融、电力、煤炭等行业和系 统还自行实行社会保障， 各有各的管理办法， 这种各自为政、分散管理的体制导致机构重 叠，执行成本高昂。同时，由于各部门自行 制定征收标准和支付办法，使杜保资金在管 理上缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监 督制约机制，客观上不利于保证社保资金的 安全性，也有碍社会保障制度积极作用的有 效发挥。 社会保障资金在使用上存在漏洞， 不能真正做到专款专用。现行社会保障管理 机构可以按比例从统筹金中提取管理费的 办法，是造成管理费用提取混乱和开支过大 的主要原因。据有关资料显示，某地失业保 险机构的管理费用占失业保险费总支出的 33%,而直接用于救济失业职工的部分仅占 总支出的7%,其余的支出都是用于风险投 资或其他方面的。另据报载，1997年度全国 共谈占、挪用社会保险基金 90亿元。可以 说，上述局面的形成是与我国目前所实行的 多方筹资、分散管理的筹资方式直接相关的， 这种对社会保障资金的坐收