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关于香港和澳门行政法的现状及发 展趋势展望 论文摘要：由干历史的原因，香港和澳 门行政法分别具有普通法系行政法和大陆 法系行政法的特点，本文全面比较了两地行 政法概念的差异，两地行政法在加强行政管 理功能和监督行政功能方面的特点和优点， 着重对香港和澳门在 1997年和1999年回归 后行政法发展趋势作了预测，探讨了实现 “一国两制”构想中的行政法建设。 1995年上半年，笔者曾在香港浸会大学 作访间学者，其间对香港和澳门行政法情况 作了一些资料收集工作和初步的比较研究， 觉得两地虽然邻近，但由于具体历史进程有 所区别，因而构成了两地行政法方面的区别。 在本世纪末之前，中国行将对这两个地区恢 复行使国家主权，因此对两地行政法今后的 发展趋势也作了一些预测和展望。 一、香港和澳门行政法概念存在差异 香港150多年来一直由英国管治，英国 的普通法直接适用和主导香港，所以现行香 港法律是英国法律在香港的延伸， 其法律部 门分类及对行政法概念的理解都直接受英 国学者的影响。英国着名宪法学家戴雪 (cey) 曾对英国法治原则和宪政精神的阐发作出 过贡献，他认为英国的“法治”主要有三方 面含义：第一，法律对于政府的权威有绝对 的优势，即“法律至上”；第二，普通法院 据以审判的法律，无论对政府官员还是普通 公民都普遍适用，即“法律面前人人平等”； 第三,个人权利并非来自政府的成文法律的 赋予，而是来源于由法院解释和执行的一般 法律。戴雪的思想蕴含了现代行政法的宝贵 精神，但他犯了失之偏颇的毛病，片面地否 认英国有“行政法”存在， 他认为只有法国 才有行政法，即那种公民与政府之间发生争 议不受普通法院审理而由独立的行政法院 审理的制度只是在法国存在， 而在英国并不 存在。戴雪把法律定义为“由法院实施的规 则”，因此他把现代国家中大量由政府制定 的规则忽视了，甚至把它们排除在法律之外。 戴雪在行政法概念上的片面性、 保守性对普 通法国家和地区的影响很大， 以至使香港学 者传统上对行政法概念理解很狭窄， 在香港 也缺少明确的包括行政法在内的各法律部 分类。最近比较有影响的香港官方向市民 作法律宣传的小册子这样写潭：“民事法主 要包括合同法、侵权法、财产法、行政法、 家庭法及税法数大类。”①香港一般学者把 行政诉讼法（市民与政府之间发生的诉讼） 视为“行政法”，甚至还把“行政法”纳入 大民法范畴。最新出版的香港法律书籍也有 类似这样的观点：“行政法与刑法同样属于 公法的范围，是专门用以解决政府机构行政 事宜有关的法律诉讼，从而监察行政机关。” 蕊上述观点对大陆和台湾地区学者来说都 是很难接受的。目前中国大陆和台湾地区学 者都把行政法视为同民法、 刑法并列的独立 的法律部门，行政诉讼法则可以看作行政法 的组成部分.由于一般香港学者对行政法概 念作狭隘的理解，因此妨碍了对行政法广泛 深入的研究，行政法学研究在香港也没有形 成气候，没有成为很受重视的法学学科。尽 管香港学理上对行政法缺乏独立的研究， 但 实际上香港有着丰富的行政法， 特别是以大 陆学者的角度来观察，不难得出这样的结论。 近代史上，澳门长期由葡萄牙管治，葡 萄牙属欧洲大陆法系国家，所以澳门法律 （包括行政法）具有大陆法系法律的特点。 比 较而言，澳门的法律理论研究和法学教育都 是很薄弱的。传统上澳门以葡萄牙的法律学 理论为“正统”理论， 而葡萄牙的行政法概 念同其他欧洲大陆国家（以法国为代表）的 行政法概念一样外延比较宽泛：不仅强调行 政法是“控权法”（包括行政法院对政府行 为的审查），而且是“管理法”（包括调整行 政机关内部和外部的行政行为）;不仅包括 行政实体法，而且包括行政程序法；不仅包 括外部行政法（政府对社会的管理）而且包 括内部行政法（如行政机关组织法、国家公 务员法）。澳门政府官员艾德瓦尔多?坎布 雷特着文说：“根据近年来学术界占统治地 位的看法，作为公法的一个部门的行政法， 它包括行政管理的组织和运行以及在履行 行政义务的行政管理中行政机关同个人关 系的法律规范的总和。 这里必须考虑三个基 本组成部分，即行政组织、行政行为和行政 机关同个人的关系的规范。”③目前澳门大 学等教育科研机构的学者在讲授行政法概 念时都把行政法分为行政组织法、行政作用 法和监督行政法三大组成部分，与一般大陆 法系国家和地区行政法概念并无二致， 与中 国大陆学者所持概念也大体相同。笔者在澳 门讲学，阐发行政法概念时得到澳门学者的 认同，即是一例。 二、目前香港和澳门行政法的发展情况 （一）香港行政法的特点与优.点 1997年7月1日香港回归中国以前，其 法律是由英国的普通法、衡平法、适用于香 港的英国法例、香港自身的法律和习惯法等 组成的。香港现行成文法除了《英皇制浩》、 〈〈皇室训令》和枢密院令以