公共行政学课件-行政环境.ppt

* 第二章 行政环境 * 一、行政环境理论的提出 高斯在1936年、1947年分别发表的《美国社会与公共行政》和《行政生态学》的文章中首先提出行政环境与行政管理有密切关系，并认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径。 雷格斯在1957年发表了《比较公共行政的模式》，在1961年发表了《公共行政生态学》，他运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系。 第一节 行政环境概述 * 雷格斯在《公共行政生态学》一书中，将现代世界各国行政系统所处的生态环境概括为三种行政模式或行政形态： * 1、融合型（农业社会的行政模式） 其特征是： （1）社会结构混沌不清，以农业为经济基础，土地的分配和管理是政府的重要事情； （2）没有明确、细致的社会分工。 （3）没有专业化的行政机构，因而行政效率低下； （4）权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度； （5）政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲族主义色彩。 （6）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。 * 2、 衍射型（工业社会） 白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光。 其特征是： （1）整个社会有明确的、细致的分工； （2）有着分工详细的行政机构； （3）讲求行政效率与科学性； （4）民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道； （5）行政风范体现平等主义、成就取向。 （6）政府偏重于经济职能，忽视社会服务性管理； （7）经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济。 * 3、棱柱型（农业社会向工业社会过渡模式） 由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素，新旧并存。 这种情形，就如同光在棱柱中的折射过程，既具有融合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称为“棱柱型行政”。 具体特征是： （1）行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化； （2）专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限； （3）行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，因而行政效率低下。 （4）政府的制度、法规不健全，已有的仍不能实际起到约束和规范作用； * 二、行政环境的含义与特点 行政环境是指直接或间接地作用或影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。 卡斯特曾把环境要素归结为：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会经济、国防。 行政环境分为： 一般环境是指行政系统外部的宏观环境，包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境； 具体环境是指组织内部的环境，包括组织文化与管理对象等。 * 行政环境具有以下特点： 1、客观性。行政环境中的各种因素是客观存在的。 2、广泛性：从地形分布到矿藏资源状况，从人口到历史传统，从社会制度到道德风俗都被看作是行政环境的内容。 3、复杂性。行政环境是多种多样的，多层次的、多结构的。 4、差异性。国与国之间形成了不同的行政环境，国内不同地区的行政环境也有显著差别。 5、动态性。指行政环境发生变化。 * 三、行政环境与行政管理的关系 1、行政环境决定、影响和制约着行政组织活动。 具体来讲主要表现在以下几个方面： （1）行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础。 （2）行政组织的目标设置、机构设立和运行机制，要随环境的变化而不断加以调整。 （3）行政环境影响决定行政职能的内容及其实现方式。 （4）行政环境决定行政管理的方式和方法。 * 2、行政组织对行政环境有着能动的作用。 （1）积极地改造环境，促进社会的发展。 行政在适应外部环境的基础上，根据自身发展和社会整体发展的需要，对环境发展提出积极的建议、意见，并通过采取相应措施限制或鼓励某些行为的实施来达到改善环境和控制环境的目的，这样便发挥了行政对环境的积极功能。 （2）消极的破坏作用，阻碍社会的发展。 如果行政发展滞后，行政对环境的发展势必产生负面影响，这时受外界压力的影响，行政改革将不可避免。 * 四、行政体系应对环境变化的主要策略 1、技术性策略 （1）加快反应速度。 最主要的方式是建立行政系统的快速反应机制以及对行政人员的训练。 （2）公共论坛。 听政制度实际上就是公共论坛的一种。 （3）特别授权。 行政系统的发布戒严的权力就是典型，这种措施虽然有效，但对社会秩序和政府系统的公共性有相当大的危害，一般情况下使不轻易使用的。 * 2、制度性策略 在大规模环境急剧变化时，仅仅采用技术型策略往往效果不明