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行政法核心理论
一、传统行政法学以行政权为核心够建 理论体系
传统的行政法学都是以行政权为核心 来构建理论体系。战前的大陆法系国家如德、 日以及旧中国等,他们的行政法学的核心概 念,就是行政权。这集中表现在行政法学理 论体系的架构上结构方面。 传统行政法学的 结构主要由有三部分内容构成: 一是行政组
织法。行政组织、行政机关、行政主体,这 三个概念的含义存在差别,运行机能也不尽 相同,不是同等概念,但都与行政权有关, 都是作为行政权的载体存在的。二是行政作 用法或行政行为法,都是有关行政权运作的 表现形式和具体内容的法律。 三是行政救济 法。行政机关要为其权力的行使承担责任, 给受损害的公民提供赔偿。总的说来,在历 史上大陆行政法系国家强调以行政法为工 具来保障行政权有效地行使,强调行政效率、 公共利益等。
英美传统行政法理论体系,主要也是三 个部分,即由委任立法、行政程序和司法审 查三部分内容构成。 这三个部分内容体现的 中心原则,是以权力制约权力。委任立法是 通过立法权对行政权进行制约,行政程序是 事中控制行政权,司法审查是司法权对行政 权进行制约。可以看出,这种理论体系还是 以行政权力为核心来构建,强调控权,不重 视相对方应有的地位位置。
改革开放初期,我国行政法学界也有过 关于行政法性质、功能的争论,提出了控权、 保权以及既要控权又要保权的三种理论观 点。由于当时行政法学还处于起步阶段,又 急于回应社会实践的需求, 便大量地从日本 和我国台湾教材中“移植”其概念、原则甚 至理论框架。二十世纪八十年代中期以后, 为制定行政诉讼法作理论准备,我国行政法 学阶曾围绕行政法与行政权的关系、行政法 的性质和功能、行政法的基本原则等问题, 展开一场关于行政法要“控权”、 “保权”
还是“既要保权又要控权”的争论。我国 1989年制定的行政诉讼法规定了 "保护公 民、法人和其他组织的合法权益,维护和监 督行政机关依法行使职权”这场学术争论 未引起人们足够的重视, 因此争论并不深入 的立法宗旨,与这一阶段理论争论有密切的 关联。
自80年代后期以来,随着我国行政诉 讼法的制定与实施,我国行政法学界对实践 的发展作了比较深入的总结。人们逐步认识 到,虽然以行政权为核心构建行政诉讼制 度,、强调维护和监督行政权,有其一定的 合理性。但,从整个行政法制、行政法学理 论体系来看,其视角比较狭窄,思路比较短 浅,形而上学的片面性比较突出,认识到以 行政权为核心来构建理论体系具有很多缺 陷很多,难以揭示行政法内在质的规定性和 发展的预期,不能适应时代发展的要求。事 实上,二战后,特别是自 80年代以来,无 论是日本、美国还是欧洲,其行政法理论也 不完全拘泥于传统的理论,也在不断探讨2 这些都促使我们重新考虑行政法的核心问 题。
:、以行政权与公民权的关系为核心重
构行政法的理论体系
当前,理论界已就行政法的核心问题达 成了一定的共识,即我们认为,应以行政权 与公民权的关系为核心来重构行政法的理 论体系。以行政权和公民权的关系作为行政 法的核心,应该说在当前的理论界争议并不 大,共识程度比较高。行政权不是一个孤立 的概念。它只有同相关的概念结成一定关系, 才有其实质意义。在行政法上,行政权与公 民权是一对相互关联的范畴。行政法学归根 到底也是权利义务之学。但是即便承认行政 权与公民权的关系是行政法的核心, 也不等
于只有一种理论模式。对行政权力和公民权 利相互关系的认知和定位的不同, 以及价值
取向、目标的差别,会形成不同的理论模式。
第一种理论认为行政主体和公民的关 系是一种“支配与服从的关系”, 把公民置
于被管理、被支配的地位,主张二者法律地 位不平等,强调维护行政特权。以这样的原 则来构建的行政法理论体系,我们称之为 “管理理论”。第二种理论强调控制行政权、 保护公民权利,主张通过立法、行政程序和
司法审查来控制行政权,认为只有行政权受 到严格控制,公民权利才有保障。其最大特 点是突出监督行政的关系。,我们称之为
“控权理论”。第一种理论曾主要流行于德、 日等大陆法系国家和实行计划经济体制的 国家如苏联等,第二种理论主要流行于英美 等普通法系国家。应该说,近几十年来德、 日以及普通法系国家的行政法学已有长足 的进步,无论在体系、方法、原则、规范, 还是行政法的适用范围等方面都有所创新, 值得我们高度重视并加以借鉴, 但也应当看 到,他们的行政法理论模式没有根本性的改 变。
第三种就是我们所倡导的现代行政法 的平衡理论。我们认为,行政法关系的各方 主体都是能动的,扩张的,又有两重性。双 方既对立又合作,是行政法制发展的根本原 因。行政法对双方主体既要加以制约,又要 加以激励。当然在中国现有的法治条件下, 我们应该重点强调制约行政权。行政主体
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