当前食品安全监管法律实践问题研究与分析.pdf

内容提要: 近些年，食品安全问题频频出现，对人民群众的身体健康和 生命安全构成了严重威胁，也给中国食品的信誉蒙上了阴影。中国政府 高度重视食品安全工作，新的食品安全法律法规不断颁布实施，各部门 不断增加食品安全监管力量，但从监管效果上看，目前仍未摆脱食品安 全严峻形势。我们有必要对当前食品安全监管法律实践问题进行研究与 分析，通过法律手段更好地解决食品安全在监管体制机制等方面存在的 问题。 改革开放三十多年来，中国经济社会取得了突飞猛进的发展。然而 近些年，食品安全问题频频出现，对人民群众的身体健康和生命安全构 成了严重威胁，也给中国食品的信誉蒙上了阴影。尽管 2009 年颁布实施 了《中华人民共和国食品安全法》，相关的行政法规和政府规章也相继 出台，但“假大米”、“瘦肉精”、“毒奶粉”等事件又一而再、再而 三地给公众敲响了警钟，不断提醒人们食品安全形势仍然严峻。社会舆 论往往将此类事件的发生简单归因于对食品生产经营者的监管和对政府 相关部门及人员的责任追究不够，而实际上，若想从根本上提高食品安 全水平，还有更多更复杂的问题需要深入研究解决。从食品安全监管实 践人手，认真分析食品安全法律实施方面的各种障碍，研究探讨存在食 品安全问题的深层次原因，对于进一步完善食品安全法律体系，提高法 律法规的可操作性和效力，具有重要的现实意义。 一、食品安全监管体制 广义的食品安全监管体制包括食品安全监管部门、有关单位和利益 相关方的构成及其责任义务，《食品安全法》中涉及到的食品安全监管 部门、有关单位和利益相关方有卫生行政、农业行政、质量监督、工商 行政管理、食品药品监督管理和国家出入境检验检疫等政府监管部门、 县级以上地方人民政府、食品安全委员会、食品生产经营者、食品行业 协会、食品检验机构、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、其 它组织或者个人等。《食品安全法》103 条规定，国务院根据实际需要， 可以对食品安全监督管理体制作出调整，这是按照法定职能对狭义的食 品安全监督管理体制的规定。从全国人大常委会法制工作委员会对此条 款的解释说明来看，法律授权国务院调整的主要是食品安全监管部门的 职责和权限。 (一)分段监管为主的食品安全全程监管模式 我国的食品安全监管模式原来是由卫生行政部门一家负责，法律依 据主要是《食品卫生法》。但由于食品安全监管工作量大，逐渐形成了 多部门管理的监管体制，体现在 2004 年国务院发布的《关于进一步加强 食品安全工作的决定》中。该文件明确了我国的食品安全监管体制采取 分段监管为主、品种监管为辅的方式，将食品安全监管分为初级农产品 生产、食品生产加工、食品流通和餐饮消费等四个环节，分别由农业、 质检、工商和卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责， 食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处 重大事故。2008 年将卫生部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的 职责对调。2009 年颁布实施的《食品安全法》延续了分段监管的食品安 全监管体制，质检、工商和食品药品监管部门分别对食品生产、流通和 餐饮服务活动实施监督管理，卫生部承担食品安全综合协调职责。在此 基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的 协调和指导。 (二)品种监管与分段监管的综合运用 采取分段监管还是品种监管的模式，是《食品安全法》立法的难点 和重点。每一种模式都有其优点和不足，问题是不管选择哪种模式，都 要充分考虑其适用性，并采取有效的措施弥补该模式的缺陷。世界各国 的食品安全监管体制都不尽相同，有的是单设一个机构监管，有的是多 部门按产品管，有的是多部门按环节管。 [1]有人希望从发达国家找到现 成的摹本直接移植过来，这在现实中几乎不可能。事实上，任何国家和 地区的食品安全监管工作与我国一样，都要经历发现问题、研究问题、 解决问题这些阶段。 [2]因此在研究解决食品安全问题时，可以借鉴其它 国家和地区的成熟经验和做法，但更重要的是学习发达国家科学决策、 科学管理的理性态度和务实精神，在充分调研和论证的基础上探索和创 新，制订适合中国国情的合理有效的制度措施。 我国现行的食品安全监管模式是以分段监管为主，这种模式的弊病 就是在各环节的连接处易存在问题，所谓“七八个大盖帽管不好一头猪” 描述的就是这一现象。负责猪肉质量安全监管的部门主要有：畜牧部门 (兽医主管部门)依据《畜牧法》对生猪的繁育、饲养、运输、批发市场 等实施监督管理，依据《动物防疫法》负责生猪防疫工作，依据《兽药 管理条例》负