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中国政府间财政支出责任的优化配置 完整的政府间财政体制是由财政支出责任的纵向配置、征集财政收入权力的纵向划 分和财政转移支付这三个层层递进的逻辑层次构成的。在这种政府间财政关系体系 屮，与政府间公共物品提供责任（即公共经济责任）划分相适应的财政支出责任纵 向配置处于基础地位，是政府间财政收入划分的主要依据之一，也决定着政府间财 政转移支付的结构与规模。因而，政府间财政支岀责任纵向配置是否处于优化状态, 对一个国家财政体制、进而对一个国家公共经济的运行效率产生至关重要的影响。 木文拟就实现政府间财政支出责任优化配置的主要原则和如何实现我国政府间财政 支出责任的优化配置作一探讨。 ―、政府间财政支出责任优化 配置的主要原则 政府间财政支出责任纵向配置的实质，是如何止确解决各层级政府Z间合理分 担整个国家机构向补会公众提供公共物品和公共服务的总成木问题。因此，政府间 财政支出责任纵向配置与公共经济责权的纵向配置格局总体上相一致，应当是英首 要原则。即哪一级政权机构拥有提供某种公共物品的责任和权力，那么该级政府也 就要相应地承担为这种公共物品的生产提供成木资金即财政支岀的责任。如此说来, 政府间财政支出责任划分是一件十分简单Z事，只要提供各项公共物品的责权在各 级政权机构之间划分明确了，据此——相应地向各级政府分配财政支出责任也就万 事大吉了。 但是，事情绝非如此简单。如果考虑到公共物品的层次性、效益外溢性和公共 物品提供的效率性、公平性、民主性，公共经济责权在各级政权机构之间的实际配 置关系是相当复杂的，其中对许多种公共物胡的提供而言，为了克服具效益外溢性、 兼顾到效率与公平，不仅英决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配 置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要 以不同的侧面配置于不同级政权机构。例如中小学义务教育，按照效率原则，其设 施的建设、维修和教师的聘用、考核、解聘等事务决策、执行、管理、监督责权丿 当配置于基层政府。但由于义务教育对提高国民整体文化素质具有战略意义，同时 也是当代公民的一项基木权利，而客观上不同地方的基层政府在财政能力方面乂存 在很大的差别，如果将提供义务教育的全部责权一揽子配置于基层政府，那么，就 难以保证全国所有地方都能按照现代整个社会需要与可能的标准提供这项最重要的 公共物品。因此，止确解决这一矛盾的基木方法，就是将提供义务教育的责权细分 为范圉、标准性基木决策责权与校舍建设、维修等具体实施性决策责权以及不同层 面的管理、监督责权，按照不同层级政权的优势与能力分别配置于屮央、省、市、 县、乡五级政权机构，分工协作，共同承担。对于社会治安、卫生保健、社会保障 和交通、供排水等重要公共物品的提供而言，同样有类似的情况。在这种情况下， 除了决策性、执行性、管理性、监督性责权履行木身需耍消耗的公共行政费用口然 应当分级负担外，像校舍建设（危房改造）资金、教师工资、学校H常运行费用如 何由各级政府分担，就成为需耍进行科学合理地确定的问题。在法国，小学一般属 于市镇管理，中学归省管理，大学归国家管理，但是大、中、小学教师的工资全部 由国家开支，市镇修建学校、幼儿园还可以得到国家补助。在荷兰，中小学教育归 市政府管理，但90%的教育经费由屮央补助。多数发达国家对诸如教育、医疗卫生、 社会保障与社会福利、社会治安、道路交通等涉及公民生存与发展基木条件的公共 物品，都是采取提供责权多层次划分、筹资责任两级以上分担的方式解决的。上级 政府之所以要以不同比例分担下级政府负责直接提供的公共物殆成木，归根到底是 由于这些公共物品具有止效益外溢性，只有在得到上级政府给与适当成木补偿的情 况下，这种公共物品才能在数量和质量上实现最佳提供。由此可以得出财政支出责 任纵向划分的第二原则，即纠止效益外溢性的成木补偿原则。当然，这个原则与前 述原则并不矛盾，而是对前述原则的必要补充。 第三个原则——财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接。财政支出在或大或小 的程度上代表辖区居民所费，而公共物品的提供则是辖区居民所得。根据物质利益 规律，通过体制设计将居民所费与所得之间的联系衔接得越紧密，就越能调动公民 参与公共经济决策和监督活动的积极性、主动性、创造性，从而越有利于提高公共 经济的效率和政治民主的广泛性。因此，直接财政支出责任（与此相对应的是上级 政府通过给与补助承担的间接支岀责任）应当尽可能配置于最接近纳税人的那一级 地方政府。这就是尽管许多国家财政收入的半数以上集中于屮央、而财政支出则半 数以上通过地方实现的主要原因。 第四个原则——财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应。不管财政支出 责任配置有多少条原则，但这种责任的落实都必须以札I应层级的政府具有札I丿应的筹 资能力为基木前提。在某一