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破除形式主义调查报告 十九届中央纪委四次全会强调，巩固拓展作风建设成效，推动化风成俗、成为习惯。坚持从讲政治高度整治形式主义、官僚主义，从领导机关和领导干部抓起、改起，深化治理贯彻党中央决策部署只表态不落实、维护群众利益不担当不作为、困扰基层的形式主义等突出问题。 近期，重庆市纪委监委成立调研组，到部分区县和市级部门实地调研，梳理总结过去一年全市破除形式主义减轻基层负担取得的经验成效，分析仍然困扰基层的形式主义突出问题，研究深化治理的对策措施。 一、准确界定两组概念 巩固拓展作风建设成效，破除困扰基层的形式主义突出问题，需要精准区分基层各层级、行业、领域不同范围履职群体的不同减负需求，区别对待，分类施策。 关于基层。调研发现，党员干部对基层的概念认知存有较大差异，有的认为村（社区）是基层，有的认为乡镇（街道）是基层，有的认为区县及以下皆是基层。概念的模糊不清可能导致落实减负要求出现偏差。 党章第三十条明确，在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位设立的党组织均是党的基层组织。因此，基层是一个广义的、相对的概念，其范围不能简单从行政区划角度绝对地割裂开看，应当涵盖各个层级、行业、领域中具体抓落实的群体，把面对群众、企业提供服务的基层单位作为重点，通过减负让他们更好地服务于群众、服务于企业、服务于经济社会发展。 关于负担。调研发现，基层干部对负担的感知主要有两种类型： 一是价值导向型。对感知有意义有价值的工作，即使任务再艰巨再繁重也少有怨言，但对感知无意义无价值的工作，耐受程度较低。比如，有的机关干部坦言：“很多工作都是利党利国利民的大好事，能够参与其中倍感荣幸，感觉负担的是有时很忙却似乎没忙对地方的一些工作”； 二是利益导向型。一些基层干部对工作本身是否有意义思考较少，更加关注个人付出与经济收益是否匹配，当感知付出大于收益时便觉负担。比如，有的村（社区）干部直言：“现在工作任务更加繁重，但以前有的各类专项补贴却很少发了，收入不增反减产生心理变化比较明显。” 因此，为基层减负要注意区别对待，分类施策，既要把解决价值导向型干部诉求作为重点，确保“好钢用在刀刃上”；又要关注利益导向型干部的思想动态，坚持严管与厚爱结合，强化正面引导和正向激励。 二、调研发现的情况 从调研情况看，监督检查过度留痕、落实要求层层加码、权责划分与制度保障不匹配、问责泛化简单化、起草材料不从实际出发，是基层干部反映相对突出的问题，必须引起重视加以解决。 过程监督与结果导向的矛盾。“痕迹主义”是当前基层干部反映最强烈最集中最突出的问题，直接体现在会议多、文件多、报表多、记录多等方面： 一方面，伴随监督力度增强、监督范围扩大、监督标准细化，基层花费在“留痕”上的精力不断增多，并且监督主体不同、要求不同，一些能统筹合并的事项也不得不分开进行并“留痕”； 另一方面，某些工作不出问题则罢，出了问题将面临被追责问责的风险，比如党建、安全生产等，监督中必须还原过程。因此，如何找到监督与被监督、过程监督与结果导向之间的最佳平衡点，是解决问题的关键。 特殊举措与常态管理的矛盾。由于一些地方一些单位在检查考核、指标设定、时限要求等诸多方面“层层加码”，进而滋生了基层落实中的形式主义。如，有的督查检查要求必须发现问题，没有发现实质问题或发现问题数量不多时，就找一些不痛不痒的问题凑数交差。此外，有的地方和单位把特殊情况下采用的特殊举措滥用到常态管理之中，并延伸至各个方面、各个环节，违背一般工作规律，具体执行者在无法实际完成任务情况下，就把精力集中到材料美化、数据造假、盆景打造上，力求在形式上出新出彩。 责权划分与配套保障的矛盾。从具体工作实践情况看，一是对责权划分认识不一致，二是清单制定后实际执行效果不佳。调研发现，反映“属地管理”问题的不在少数，多是乡镇（街道）和村（社区）干部认为自己承担了大量本该由上级部门承担的职责事项，出了问题还要“背锅”。调研组综合分析认为，在构建更加高效便民的基层治理体系目标指引下，乡镇（街道）今后还将承担更多职能职责，这是改革的总体方向，当前的问题在于职能部门下放服务管理权限时，乡镇（街道）履职所需的经费、人才、技术、网络端口、业务培训等保障环节未能同步跟进，也存在个别职责下放了而权力却没完全下放的现象。 问责过程与执纪效果的矛盾。调研发现，基层存在三种问责泛化心态：拼凑政绩心态，把不该纳入问责统计的纳入统计，虚增问责数量；以下代上心态，以问责一般干部代替对领导干部的问责；息事宁人心态，片面追求问责速度，不讲精准度，以快速问责安抚负面情绪。调研还发现，基层存在问责过程不规范现象： 一是主体不清晰，有的职能部门不充分履行应负职责，片面认为问责都是纪检监察机关的事； 二是程序不规范，有的职能部门或专项工作组不按程序