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我国信访问题的状况及应对方针 一、我国信访制度的现状和困境 我国的信访体制建于 20世纪50年代，在建政后不久就 开始运作，在 文革”时期，多数信访机构都被关闭，仅存的 一些也不进行实质性的工作。1982年以前的信访反映的问题 多是 政治型”在解决国民政治待遇问题上 ，信访制度曾发挥 了一定的作用。这也很容易理解， 文革”中被砸烂的公检法 机关尚在恢复之中，信访于是成为中国公民权利救济的极为 重要的渠道。我国现在的信访传统，只能追溯到 1985年信 访机构重新开始运作的时候。 1、现行信访体制严重地浪费社会资源 根据国务院的条例，县级以上人民政府均应当建立对公 众开放的信访工作机构，以接受来信或来访。理论上，信访 局可接受任何与社会生活相关的请求。近年来，民间信访逐 渐集中在两类问题：一是涉诉上访，即对司法机关裁判表达 不满的上访；如2005年最高人民法院共办结各类案件 3196 件，而处理来自全国各地的涉诉信访却高达 19695件次，平 均每个工作日办理涉诉信访达 79件次。[1](p86)二是行政纠 纷信访，即针对政府部门行政行为的信访。并且，进行信访 的当事人很少只向一个机关提出，他们通常向多个机关提 出，他们往往在各个机关奔波， 甚至在北京和当地多次奔波。 第一类问题明显应由司法机关处理，三大诉讼法都规定 了申诉的提起及受理程序，却没有规定公民应该向信访机关 提起申诉。第二类问题几乎都可以用诉讼方式解决，现行行 政诉讼法把可诉的行政行为的范围定得相当广， 尽管将 具有 普遍约束力的命令、 决定”划在可诉讼的范围之外， 但在具体 审理中，法院在裁判中可忽略它认为非法的行政决定，只是 不能公开宣布此决定非法；第 12条规定的 具体行政行为要 求”确实会使一些案件不被受理， 但这种情况为数甚少，并且 仅针对 抽象”的决定或命令，而无具体行政行为作为依据的 行政纠纷信访几乎没有。在我国提出要建立法治国家的背景 下，信访现象仍然层出不穷，这很值得深思。 目前，我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、公、检、法以及相关的职能部门，均设有信访接待机构。从 1993 年以来，信访总量持续上升，2000年全国信访总量首次突破 1000万件次，2004年更是达1373万件次。这种情形，直到 2006年才得到遏制。全国信访总量虽有明显下降， 但越级上 访、进京上访数量却大幅增加。 [2](p104)然而，信访的效果 却比诉讼差得多，很少会解决上访者的问题。大部分信访事 项有头无尾，不了了之。中国社科院课题组通过对上访人群 发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地 2万多封控告信、 与部分信访官员进行座谈及进驻 上访村”体验生活等形式进 行了调查，调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只 有千分之二。[3](p28) 当今的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定 位,从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有 时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活 的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能， 信 访机构由一个传达信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式 部门。传统理论及部分党政干部认为，信访制度在政府和民 众之间建立了一个 执政链接”，有助于维护政府的执政合理 性。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导 致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信 访部门的权力。因此，必须要强化信访在政府序列中的地位， 信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。这些观点在一 些地方已经实施：信访局升格为 群众工作部”，该部的首长 是当地党委的常委，信访机关成为最终的纠纷解决机构；沈 阳大学开设了 信访专业”，国家信访局提议还要设立研究生 班，培养高级人才。 信访制度的推动力量是领导人的讲话和批示，而批示源 于传统的人治思想，所以在现行信访制度下，就有了通过上 访推翻法院终审判决的案例。而 传达室”和 邮局”式的归口 转处,只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望 与不满。一旦失去对寻找正义的希望，失去对党政部门的认 同，失望的信访民众可能产生强烈的绝望情绪，因为他们往 往倾家荡产去省会或者北京上访，但却什么问题也解决不 了。 一般情况下信访活动的成本明显高于诉讼，因为访民要 花费大量的组织、交通及住宿费等。由于信访系统缺乏透明 度，也没有严格的程序，它受各种不正当影响的可能性只会 比诉讼更高。尽管我国的司法系统也可能会受到各种不法干 预，但是它也比信访局这样彻底的行政机构更独立、 更公正。 据2005年8月22日的《法制日报》报道， 1989年至2004 年，在已审结的一审行政案件中，全国各级法院正式宣判的 行政诉讼案件中，有约三分之一判原告胜诉，另外三分之一 的行政诉讼案件没有宣判，而以原告撤诉了结，这是因