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地方审计管理体制改革的分析框架：国家治理现代化的视角 摘要：国家治理现代化对地方审计管理体制改革提出新的要求。根据由组织设置、权力划分、制度建构、机制创新等四个部分组成的地方审计管理体制分析框架，现行行政型审计管理体制在组织、权力、制度、机制等四个方面存在与国家治理现代化发展要求不相适配之处，导致审计体系整体运行出现监督失灵、质量下降、目标偏失等问题。相应的，就应该从“坚持党的领导，优化组织设置；科学划分权力，建立权责清单；坚持依法审计，夯实制度基础；推进机制创新，增强改革动力”等四个方面推进地方审计管理体制的改革。 关键词：国家治理，地方审计管理体制，国家审计 基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用研究”（19JZD027）；教育部繁荣计划第二批“加强国家审计监督研究”（2018年度教育部人文社科研究专项任务18JF214） 审计管理体制是“国家审计机关围绕履行职责开展的组织管理活动”[1]152，主要“涉及审计管理体系、审计职责确立方面的内容，偏重于审计内部关系问题的处理与制度安排”[2]。基于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）以及《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》），我国确立了具有中国特色的行政型审计管理体制。在该体制下，审计机关隶属于同级人民政府，依据行政命令对本级各部门开展经济监督活动。同时，审计组织的人事、财政、管理等各项工作也由同级政府决定。虽然基于我国政治制度、历史传统以及特定的历史背景的考量，现行审计管理体制的行政型定位应保持基本不变，但这并不意味着这一体制是完美无缺的。事实上，它的确存在一些问题与不足，与国家治理现代化背景下国家审计的发展要求不完全适配。因此，改革是必然的。党的十九大报告中就明确提出“改革审计管理体制”的总体要求。这预示着审计领域的改革将要走进“深水区”，触碰深层次的体制、结构问题，以期更好地发挥审计在国家治理现代化过程中的重要作用。 一、地方审计管理体制改革的分析框架 （一）国家治理现代化对地方审计管理体制改革提出的新要求 “国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态”[3]。基于此，地方审计管理体制改革显然要契合新时代国家治理现代化的新要求，从而更好地服务于国家治理现代化进程。具体来看，主要包括以下四个方面： 1.改革目标要确保审计管理有效化。任何一项改革都应是一个理性选择的结果。推进地方审计管理体制改革必须明确“改什么”“怎么改”“改到什么程度”等一系列基本问题。虽然当下的审计管理体制存在一些问题，但这些问题目前并不是都到了非改不可的地步。改革的步骤，一方面，要依据现有的法律法规，在法律允许的范围内，坚持依法改革；另一方面，要契合国家治理的要求，在特定的时代背景下明确改革方向和内容。 2.改革内容要增强审计管理的多样化。国家治理现代化对审计监督提出更高的要求，不仅要在“质”上体现效率和效益，还要在“量”上进行丰富和扩展。因此，地方审计管理体制改革过程要十分注重审计管理内容的多样化建设，既包括审计组织、审计权能、审计关系的合理划分与规范，也要包括审计方式、审计机制、审计制度等方面的创新，从而更加有效地支撑起审计管理体制的优化与完善。 3.改革过程要突出审计管理的整体化。国家治理过程实则是一个多元参与、互动合作的过程。按照此要求，国家审计过程的主体虽然主要指政府内部的审计部门，但在具体的审计过程中，“社会审计、内部审计等力量同样也应参与其中”[4]。同时，党和国家监督体系不仅仅是审计部门的“独角戏”，纪检、监察、司法等监督部门同样是重要的组成部分，由此构筑起一个完整的大监督体系。因此，推进地方审计管理的整体化进程是改革的重要内容。 4.改革取向要保障审计管理的协同化。既然审计监督过程是一个多元参与过程，那么如何理顺多元主体之间的关系、整合多部门间的力量就成为关键议题。为此，构筑多元主体间的协同网络成为地方审计管理体制改革中值得考量的问题。在国家治理现代化背景下，为更好地发挥审计监督的作用，有必要通过一系列途径或借助某种机制搭建多元主体的合作平台，“这不仅能够有效地整合资源，也能够演绎出个体所不具备的功能，从而实现系统增值”[5]。 （二）国家治理现代化视角下地方审计管理体制改革的框架搭建 地方审计管理体制改革具体“改什么”是探究“怎样改”的前提。对于该问题，诸多学者给出不同的答案。王会金认为，政府审计管理应当包括政府审计组织结构、审计机关管理、审计资源管理、审计项目管理以及政府审计治理信息管理等[6]；余应敏提出“构建由审计计划、项目管理、质量管理、信息管理体制以及审计业务支撑体系等五要素组成的政府审计管理体系的构想”[7]；王慧认为，“国家审计管理