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PPP项目内部控制体系构建思考 摘要：ＰＰＰ项目内部控制是由项目参与方共同实施的，旨在为ＰＰＰ项目的有序、高效运行提供合理保证的过程，其范围包括主体范围和客体范围。ＰＰＰ项目内部控制的总体目标是在合理保证项目高效运行的同时实现政府和社会资本效益的最大化，具体目标包括：合理保证项目运行管理的合法合规，合理保证项目资产的安全增值，合理保证财务报告及相关信息的真实完整，提高项目运行的效率效果，促进国家发展战略的实现。ＰＰＰ项目内部控制系统的设计可以从组织层面和业务层面着手，并探讨了内部控制的评价与监督机制。 关键词：ＰＰＰ项目；内部控制；风险 近年来，ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ－Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ，公私合作）模式受到社会各界的广泛关注。然而，ＰＰＰ模式并非“新生儿”，更不是“万能药”。ＰＰＰ模式肇始于西方发达国家英国［１］，在全世界范围内推广ＰＰＰ项目的过程中，既有成功的典范，也有失败的案例。２０１４年至今，我国掀起了ＰＰＰ模式的热潮，但其蕴含的系列风险也不容忽视。研究和实践表明，内部控制能够为组织风险防范和目标实现提供合理保证。因此，很有必要通过构建内部控制体系，为ＰＰＰ项目的成功运行提供保障。迄今为止，有关ＰＰＰ项目内部控制体系构建的研究还很匮乏，仅有少量研究。有学者结合基础设施ＰＰＰ项目的特点，从内部环境、风险评估、控制活动、监控和信息沟通等五个方面搭建内部控制框架并设计运作机制［２］；有学者从概念创新、目标创新和原则创新的角度进行探究，设计了由财政管理和项目管理两部分组成的ＰＰＰ内部控制体系［３］；有学者借鉴ＣＯＳＯ内部控制整合框架，建立的ＰＰＰ内部控制模型涉及三个主体、五要素及要达到的目标［４］。但分析发现，这些为数不多的研究，要么将ＰＰＰ项目内部控制与ＰＰＰ项目公司内部控制混为一谈，要么所构建的内部控制体系未能涵盖从项目识别到项目移交全生命周期的有效控制。基于此，本文在分析构建ＰＰＰ项目内部控制体系必要性和整体思路的基础上，重点探讨ＰＰＰ项目内部控制的内涵、范围、目标和系统设计等问题，力图为后续研究和实务操作提供借鉴。 一、构建ＰＰＰ项目内部控制体系的必要性和整体思路 构建ＰＰＰ项目内部控制体系的必要性主要表现在：其一，防范ＰＰＰ项目的“异化”。根据财政部ＰＰＰ中心发布的《全国ＰＰＰ综合信息平台项目管理库２０１９年６月报》，截至２０１９年６月末，全国ＰＰＰ综合信息平台收录管理库和储备清单的ＰＰＰ项目已达１２５５３个，总投资达１７．６万亿元。这体现出我国各级政府推行ＰＰＰ项目的渴望和对其寄予的厚望。然而据报道，目前不少地方政府异化了高层对ＰＰＰ模式的希望，以致出现“以股举债”“以股负债”等变相举债的行为，为此，很有必要通过构建内部控制体系防范ＰＰＰ项目的“异化”，推进ＰＰＰ项目的成功落地和健康发展。其二，弥补法律制度的暂时性“缺位”。随着ＰＰＰ模式在我国的推广，相关部委也出台了一些指导文件，如《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》）等，但现有制度还远远不能涵盖ＰＰＰ项目全生命周期内可能发生的各种问题。内部控制制度作为风险管理的一种有效手段，具有较强的适应性，有助于弥补法律制度的暂时性“缺位”，为管控ＰＰＰ项目风险提供决策指导和制度依据。内部控制体系包括内部控制的内涵、目标、原则、假设、控制方法、控制范围、内部控制系统等理论要素［５］。构建ＰＰＰ项目内部控制体系首先要选择某个理论要素作为逻辑或理论起点。本文认为选择ＰＰＰ项目内部控制内涵作为逻辑起点较为合适，原因在于：ＰＰＰ项目内部控制内涵解决的是ＰＰＰ项目内部控制是什么的问题，正如美国审计学家尚德尔在论述审计定义的重要性时所说，“定义是柱石，是人们研究每一门学科及其理论的基础，一旦建立了恰当的定义，知识的本体就能够得以确定”［６］。因此，本文选择ＰＰＰ项目内部控制内涵作为体系构建的逻辑起点。由于ＰＰＰ项目内部控制的原则、假设和方法等与一般的内部控制相似，所以本文重点探讨ＰＰＰ项目内部控制的内涵、范围、目标和系统。 二、ＰＰＰ项目内部控制的内涵与范围 迄今，关于ＰＰＰ尚未有权威定义，一般认为ＰＰＰ是英文Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ的简称，是政府和私人组织为了提供某种公共产品和服务而形成的合作伙伴关系［７］。有关内部控制，有学者认为其内涵包括满足所有主体的广义的内部控制，适应企业、政府和非营利组织等不同类型主体的内部控制，同一主体不同视角的内部控制［８］。我国《企业内部控制基本规范》将内部控制定义为“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程”。在《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》中，内部控制指的是“单位为实现控制