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地方政府债务及化解 地方政府债务及化解 一、政府负债是什么 从经济学角度来看，经济发展已经经过两部门经济，在三部门经 济模型到四部门经济模型变化，即从原来单一的生产消费模式，进化 到生产、政府、消费，到目前的生产、政府、外部环境、消费的模式。 政府在这其中的作用越来越大，政府也通过其财政手段和货币手段影 响这经济发展。根据经济学公式，政府可以通过内债和外债两种形式 对经济发展产生促进作用。 具体政府债务分为以下三类：一是政府负有偿还责任的债务，包 括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单 位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的 债务。二是政府负有担保责任的债务，指因政府（含政府部门和机构） 提供直接或间接担保，当债务人（包括政府融资平台公司、经费补助 事业单位、公用事业单位等）无法偿还债务时，政府负有连带偿债责 任且需要用财政资金来偿还的债务。按照国际通用财务报告准则，这 类债务一般只是在担保单位的资产负债表的附注中加以说明作为或 有负债，而不将其作为本单位的负债来源。实践中，这类债务一般也 不可能百分之百转化为坏账，不是都需要作为担保单位的地方政府来 偿还的。三是政府其他相关债务，指政府融资平台公司、经费补助事 业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务。这类债务由非财政 资金偿还，政府也未提供担保，在法律上政府是没有还债义务的。但 由于它是债务主体为承担政府公益性项目而举借的债务，假如出现了 偿债困难，政府也可能要承担救助责任。 二、政府负债有那些原因 1.经济增长需要政府提供相应的公共产品。近年来，伴随着社会 经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而， 目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社 会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而 提供高质量的公共服务。2009年，为了配合中央政府4 万亿元的经 济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18 万亿 元，近乎4 倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保 持地区的经济增长，进而稳定就业。 2.财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则，区域性 公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政 府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域 内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品， 同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债， 以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。 3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造 条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府 担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行） 的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。 根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目 （包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发 展建设资金的情况下，通过银行信贷融资较为容易， 致使政府债务 规模不断扩大。 4.举债不慎，债务风险意识淡薄。缺乏债务风险意识，草率举债， 是造成财政债务风险的重要因素。有的地方在举债问题上，对债务固 有的风险认识不足，只要听到有钱可借，就积极活动，有多少借多少， 至于借来以后能不能发挥效益，能不能按时偿还，却不加考虑。政府 债务多头管理。目前，地方政府负债有的是政府直接运作，有的是通 过一些部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作，存在债 务多头管理、政府调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。 一些地方政府对政府债务的数量、结构、偿债能力如何等不清楚，相 关的一些基础管理工作还相当薄弱，财政往往只能被动地承担垫款责 任。 5.政绩考核体制不完善。由于任期有限，地方政府官员往往为了 追求政绩而不惜透支财力，短期行为较为严重，最后的结果就是把债 务留给继任者。然而，不论是显性债务还是隐性债务，地方政府债务 的统计信息一般公开，继任者如法炮制， 债台不断高筑，形成恶性 循环。 三、政府负债的负面影响及隐患 （一）政府负债带来以下负面影响： 1.地方政府或有负债使财政风险增大。目前我国对财政风险内涵 的认识主要是从财政收支的角度进行界定的, 研究的核心在于政府 债务和政府财力分布结构。根据研究的内容不同, 我国的基本财政风 险的内容又可以区别为宽、窄两个不同的口径。窄口径财政风险以财