我国环境规制的失灵及治理.docVIP

我国环境规制的失灵及治理 一、基于治理结构、行政绩效、产权安排与环境治理失灵的分析 我国环境规制的主体是国家环保部及地方的环境管理部门。政府进行环境规制的主要目的在于纠正企业、组织和个人行为给环境所带来的外部性。治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所关注的主要问题是,如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益,如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求[2]。威廉姆森在《治理的经济学分析:框架和意义》中将治理概括为一种组织制度设计,其功能是用来弱化组织内部某种冲突,减少交易成本,进而使组织处于有效运转状态。环境的治理结构不仅包括环境规制机构内部权力的运作关系,也包括环境规制机构外部的权力关系。具体来说,环境的治理结构体现了环境规制机构内部组织关系以及环境规制机构与企业、公民的组织关系。我国环境规制机构包括中央环境管理部门和地方各级环境管理部门。1982年中央的环境保护局还只是城乡建设环境保护部下属的机构,直到1988年,国家环保局从原国家城乡建设环保部独立为国务院直属局。1993年,升格为副部级直属局。1998年,升格为正部级直属局,更名为国家环境保护总局。2008年环境委员会和国家环保局统一到环境保护部,从而使中央环境保护部直属国务院,环保部门由政府直属机构进入”内阁”序列,并被赋予环境政策、规划和重大问题方面更多的统筹、协调职责,使环境保护部门参与宏观决策能力得到了加强。但是相对于其他”强势部门”来说,其在决策中的话语权和统筹协调能力方面还处在相对的弱势地位。而且我国的环境规制体制是双重的管理体制,容易造成权力分散、功能弱化:一是中国的地方各级环保管理机构在业务上受国家环保部的领导,但是作为一个职能部门,其真正的管理领导权属于本地各级地方政府,尤其是各地环保局的人事任免和财政来源都完全依赖各地政府。这就使得地方的环保部门在行使其正当权利时无法避免当地政府的领导、干预和影响,环保机构的权威性、执行力受到严重弱化;二是各部委的环境保护部门属各部委管辖,同时又受中央环保部的管辖。中央环保部最初的级别低于管理生产的中央各部,后来才被提升为正部级,但是受中国行政化的影响,中央环保部不能对属于同一行政级别的省或者其他部委发布有约束力的命令,因此,省级政府有可能避免中央环保部的规制。许多在经济发展上占优势的部门可以控制着环保部门的权力,导致了环境规制不力以及政策重点上的冲突以及纪律和协调上的缺乏。例如,我国的水利部、农业部和各城市建设局都能控制环保机构,导致环境规制机构处于无真正实权的地位。又如,我国地方政府的环境保护职能,一般分散在发改委、环保、林业、水利、交通、国土等多个部门,分管部门之间关系不明确,环保部门”统一监督管理”的职能在很大程度上被分解和架空,而且造成环境治理上相互推诿;三是尽管国家环保部可以提出议案并草拟法规,但是它缺乏强迫执行的权力,惩治环境污染的企业和个人还必须依靠司法机关执行。但是我国司法机关缺乏严重的独立性。虽然根据宪法规定,任何行政机关、政党、社会团体和个人均不得对检察院的检察工作和法院的审判工作进行任何形式的干涉。但是,在实际工作中,我国党组织往往可以操纵司法机关的司法权。和西方国家法官任职的终身制不同,我国的司法机关组成人员都有一定的任期,接受党委组织部的考核与任命,而且在经费预算上,司法机关严重依赖各地政府。因此,司法机关的独立性大打折扣,造成事实上司法机关接受党委的领导。同时各级政府也能干预司法程序的现象,也使得司法人员对审理具体案件的责与权相脱节,对人大机关的负责机制弱化,致使司法机关的权威下降,法律的尊严受到不同程度的损害;四是环保部内部职能交叉的问题也同样存在。比如环境监察局与污染控制司之间交叉的职能较多。例如,污水治理再利用问题,这根本不是环保部门职责范围的事,但目前环保部门不得不拿出很大的精力来做。再比如,淘汰落后的产业和高能耗、高污染企业,本由发改委管的事,但这也推给了环境保护部去做,这使得环境保护部力不从心,执行力弱化;五是环保部门内部的人事制度也存在很多弊端。比如地方基层环保部门员工不仅受基层单位管辖,而且他们所拥有的人事编制以及财政工资属于省级政府的管辖。由于省级政府缺乏对基层员工执行情况的有效信息,加之干部终身制的弊端,地方基层环保部门员工的财政工资来源于省级政府,因此,基层环保部领导也无力对一线环保职业人员的不作为施加决定性的影响;另外,环境规制机构权力分散,行政权力地区分割使得生态环境整体性与跨区域性的矛盾十分突出。生态环境具有整体性、联系性的特点。但是我国由于缺乏对环境问题的整体认识,不同的生态因素分开管理,甚