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政府招商引资合同性质探析 问题的提出政府在招商引资过程中，常常会与投资人签订协议，承诺在土地、税费等方面赐予投资人优待，投资人承诺在当地投资工程。如双方产生争议，合作协议性质往往成为争议焦点。2009年5月，某市经济开发区管委会〔下称“管委会〞〕与某生物技术公司〔下称“生物公司〞〕签订《合作协议》，商定管委会向生物公司供应60亩工业用地，并供应其他假设干优待政策；生物公司应在1年内完成工程建立并投产，否那么管委会有权收回土地和优待政策。合同签订后，生物公司经公开招拍挂获得60亩工业用地，并办理了土地用法权证。因管委会供应的土地不具备“三通一平〞条件，生物公司未能按期将工程建成投产。后该市人民政府打算收回案涉60亩土地，并将土地规划性质变更为住宅用地，重新出让给案外人。生物公司遂以管委会违约为由，诉请管委会赔偿损失。诉讼中，双方争议焦点在于法院应否将本案作为民事案件受理。政府招商引资合同性质之争对于因招商引资合同引发的纠纷，毕竟应通过民事还是行政诉讼程序处理，取决于对招商引资合同性质的认定。对此，理论中通常有两种不同观点。一种观点认为，政府在招商引资过程中与投资人签订的合作合同，其性质属行政合同，由此引发的纠纷应通过行政诉讼解决。1. 从主体看，供应政策优待作为招商引资合同的合同条件，只有把握公权利的政府机构才能做到，属于政府行使公权利的范畴。因此，招商引资合同所确立的法律关系建立在政府公权利的根底之上，而不属于调整公平主体之间权利义务关系的民事法律范畴。2. 从内容看，政府在此类合同中通常享有行政特权，可以监视甚至指导合同履行；当投资人违背合同商定时，政府通常会挺直取消优待政策甚至无偿收回土地，民事合同明显无法包容这些内容。3. 从履行看，政府优待政策的实现，必需经过相关行政管理部门的审批，申言之，政府承诺的优待政策事实上是政府行使行政权的结果。从这个角度看，将此类合同认定为行政合同也是合理的。另一种观点认为，此类合同属于民事合同，应根据民事诉讼程序解决纠纷。1. 从内容看，此类合同项下商定的权利义务，仍是以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系。在订立合同时，投资人与政府之间并不存在行政管理关系，政府招商引资的优待政策也并非行使法定的公共管理职能的行为，招商引资合同主要是用来明确当事人之间的民事权利义务关系。2. 从目的看，政府招商引资的目的并不是为了施行行政管理，而是为了促进经济进展，实现经济价值，与行政管理职能并无必定联络，不宜将其认定为行政合同。3. 从救济途径看，政府与投资人签订的投资或合作合同一般都会对合同解除、违约责任担当方式等条款作出明确商定，这是公平民事主体之间私法自治、意思自由的表达，也说明此类合同为民事合同。最高人民法院裁判看法对于政府或开发区管委会在招商引资过程中，与投资人签订的合作或投资协议应如何定性，我们检索了最高人民法院的相关裁判文书，发觉对于此类合同的定性在最高人民法院内部也存在不同的看法：1. 认为招商引资合同属于民事合同的裁判看法〔1〕在自贡大象电子科技有限公司与自贡市大安区人民政府合同纠纷再审案【〔2014〕民申字第799号】中，最高人民法院认为：大安区政府与大象公司签订的《自贡大象电子科技园工程投资协议书》及《补充协议》等合同，系当事人真实意思表示，未违背法律和行政法规的制止性规定，应为有效。大安区政府为引进大象公司相关工程进展当地经济而供应了肯定的优待条件，同时商定如大象公司达不到招商引资条件，那么通过违约补偿的方式收回相应的优待条件。双方当事人对于详细的优待和违约条款均作出了明确的商定，应当老实履行。〔2〕在日照国晖电子科技有限公司诉山东日照高新技术开发区管理委员会招商合同纠纷再审案【(2011)民提字第45号】中，最高人民法院认为，本案再审争议的焦点问题是开发区管委会与国晖公司于2006年4月30日签订的《补充协议》是否有效。开发区管委会与中恒公司签订的《招商、投资协议书》，商定了日照市高科技工业园区引进中恒公司“高性能锂离子电池及材料生产工程〞的相关事宜，其内容系双方的真实意思表示，且不违背法律法规的制止性规定，应为有效协议。2. 认为招商引资合同属于行政合同的裁判看法〔1〕在深圳市尚昆投资进展有限公司与河南省卫辉市人民政府管辖权异议纠纷二审案【(2012)民二终字第126号】中，最高法院认为，从河南省卫辉市人民政府与深圳市尚昆投资进展有限公司签订的投资协议内容看，有关政策优待以及为工程制定各项特事特办的行政措施等内容，均属于政府行使行政权的范畴，河南省卫辉市人民政府发布的《关于处理深圳市尚昆投资进展有限公司投资开发建立文化旅游生态新区工程有关事宜的通知》，更是政府详细行政行为的表达。因此，双方签订的投资协议的签订人身份、协议内容与《中华人民共