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第13章 维尔达夫斯基的公共预算理论 一、维尔达夫斯基公共预算理论的缘起 1．维尔达夫斯基对公共预算理论的研究源自他对政治特别是政策制定过程的关注和研究兴趣。他通过对政治结构和权力政治的研究发现，对于预算过程进行研究是全面、深入地研究政治过程的一个全新视角，即预算的研究只不过是政治的研究的另一种表达方式而已。在维尔达夫斯基看来，观察预算的全过程将有利于对政策制定的分析，预算过程中必不可少的各种交易也从根本上有助于解决政策分析中的假设检验问题。 2．他主张进行参与性观察并且直接采访预算过程中的关键角色和决策者。他首先分析并批评了当时预算方面的权威学者凯关于规范性预算理论的看法，认为发展这种规范性预算理论的前景很暗淡。他认为，编制预算的“行动迟缓”反倒可以为“创新”提供余地，“多数实际的预算可能都是发生在政治与效率之间的一个边缘过渡地带”。 3．改革绝不应该仅仅被视为一个程序调整的问题。一个好的预算理论必须能够成功地解释预算过程的运作和后果，政府以及预算必须随机应变。 二、预算及其政治本质 1．对预算概念的解释和分析 （1）一项预算即是一份包含有语词和数字的文件，它提出了用于某些项目和目的的支出。其中，语词描述的是支出的项目或者目的，而数字则往往是每一个项目或目的所附带的。 （2）预算涉及把财政资源转变成为人的目标。一项预算就可能会被描述为一系列附有价格标签的目标。 （3）预算可以被看作是一种契约。可以将预算视为一种社会关系网和法律关系网，各方当事人都做出了承诺，而且大家都可能会受到制裁。 （4）为预算也可以成为一种沟通网络，行政机关提交给预算局的预算计划可能代表着它们的期望。这些预算是它们期望看到能够通过立法并且真正能够开支的数额。 2．预算的本质 把预算过程当作政治背景下的一种人类行为现象来谈论，更加关注作为政治事务的预算。预算处在政治过程的中心，预算是政府的生命线，是政府做什么或者打算做什么的财政反映。 三、预算的策略 1．概念 预算的策略，就是政府机构为了维持或增加它们可以获得的资金数额所采取的行动。行政官员通常必须要为维持或者增加而不是减少他们的收入而有所作为。维尔达夫斯基主要从筹划预算的方法和争取预算拨款的技巧等两个方面阐述预算的策略。 2．筹划预算的方法 （1）化繁为简，简单明了； （2）不求最佳，只求满意； （3）循序渐进，逐步调整； （4）拨款要求，恰如其分。 3．争取预算的技巧 （1）培养积极的客户基础； （2）努力赢取其他官员（特别是拨款小组委员会成员）的信任； （3）注意充分利用各种机会； （4）上报预算提案也要考虑时机、环境和地点； （5）把开支一分为二，变成基本预算和费用预算两个大类。 四、公共预算体制的改革 1．必要性 一些政府部门的预算从来就没有作为一个整体经过认真的检查，更没有和其他切实可行的、成本效率更高的方案放在一起，进行比较评价。对一项计划的各个方面的考虑固然重要，但是如何争取得到政府拨款的公正的份额，如何满足各种利益集团和服务对象的要求，如何制定出有适当余量的预算以备送审过程中不可避免的削减等因素同样是值得考虑的。 2．主张 维尔达夫斯基分析了“理性的系统”方法对于决策的用途。经济学、系统分析和PPB都有一些局限性。他积极主张推进程序改革，这样有助于改进对预算进行分析的质量，有助于知识与权力的结合，有助于控制预算，并且有助于在财政决策中创造行政权力和国会权力之间更好的平衡。但是他也指出，预算过程的任何变革都不会改变预算斗争的基本特性。他的研究强化了这样一种平均主义的观点，即：人民对于规定预算过程的后果有影响——人民根据博弈的规则作决策。不过，这些规则是可以随环境而被改变的——实质必将会战胜程序。 3．如何改革 预算与政治体制之间有着千丝万缕的联系，较好的预算背后很可能藏有一些秘而不宣的政策目的。换言之，在不触动政治过程的情况下，是不可能对预算过程作出任何重大的改变的。反过来看，如果预算改革终于成功地导致了新的不同的预算决策，这必然意味着各种政治力量之间的较量对比已经旧貌换新颜了。 五、简评 1．贡献 维尔达夫斯基阐明了预算的基本要素，而且率先深刻地揭示了预算的政治本质，怎样才能最好地分析和理解预算问题；他将预算理解为一种以不断修改和改革为特点的过程；他在渐进主义的框架内解释了应该怎样平衡预算，以及怎样才能并且应该怎样对预算进行评估；权力政治和预算文化的本质是一种妥协的艺术，它所产生的预算应该使参与谈判的各方都相对地同样满意；他证明了渐进主义是民主政治体系中就税收和支出政策而达成妥协的必然结果。他的研究已经为预算研究框定了范围，并且为未来的研究确立了评判的标准。 2．不足 维尔达夫斯基不赞成去追求一种规范的预算理论，不太注意理论体系的建构，而更多的倾向于从实证研究出发去关注、探讨公共预算过