地方政府债务对区域企业创新的影响——基于“隐性债务显性化”视角的探讨.docVIP

地方政府债务对区域企业创新的影响——基于“隐性债务显性化”视角的探讨 摘要：“防风险”和“稳增长”是目前我国面临的两个需要平衡的目标，而防范地方政府债务风险和实施创新驱动发展战略分别是“防风险”和“稳增长”的重要方面。本文在对我国全口径地方政府债务及体现债务结构的显性债务、隐性债务规模进行重新估算的基础上，分析并检验我国2008—2017年间地方政府债务与区域企业创新的内在关联机制。研究发现，我国地方政府债务对区域企业创新具有显著制约作用，且制约作用存在融资挤出和投资挤出双重效应；但从债务结构看，只有隐性债务同时具有双重挤出效应，显性债务对区域企业创新只具有融资挤出效应，且其融资挤出程度也弱于隐性债务，这为“隐性债务显性化”搭建了合理性框架；此外，本文基于自上而下的债务规制约束和自下而上的舆论监督约束探索“隐性债务显性化”实施路径，进一步说明在债务刚性增长趋势无法短时扭转的背景下，以“隐性债务显性化”为代表的债务结构变迁，对于缓解“防风险”与“稳增长”间的矛盾具有重要意义。 关键词：地方政府债务，企业创新，隐性债务，显性债务，债务结构 一、引言 近年来，我国经济发展面临的国内外环境日趋复杂，如何寻求突破以应对百年未有之大变局中的国际竞争挑战，是当前我国面临的重要课题。十九届五中全会强调，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位①。由此可见，激励和保障创新是我国“积极的财政政策要更加积极有为”②的着眼点和发力点，是我国在复杂环境下赢得大国竞争的关键。 企业作为市场经济最重要的微观主体，既是科技创新的引领者，也是社会创新的推动者。企业创新需要研发资金的长期持续供给，但因研发活动的高风险、长期性和缺乏抵押物等特征，我国企业研发面临较严重的融资约束，难以获得我国金融资源的主要载体——银行信贷资金的支持，这已成为学界共识（解维敏和方红星，2011；陈旭东等，2020）。地方政府债务的主要资金来源同样为银行信贷资金，其在获取银行信贷资金上的优势恶化了我国企业创新面临的融资约束状况。因此，处于地方政府债务重重围困下的企业创新更显力不从心。许友传（2018）、吉富星（2018）等学者也指出，我国地方政府债务问题不仅在于规模的膨胀，更在于隐性债务占比远超显性债务的结构性风险。据财政部数据，截至2017年末，我国地方政府债务余额为16.47万亿元（包括一般政府债务和专项政府债务，即本文所指显性债务），地方政府债务负担率为19.91%，距国际警戒线水平60%还有一定差距；但如果将隐性债务也纳入债务余额计算，截至2017年末，我国地方政府债务余额已达33.22万亿元～40.36万亿元③，债务负担率达41.16%～48.80%，债务空间明显压缩。债务规模的激增和债务结构的失调可能迅速淹没地方政府债务对经济社会发展的正向效应，也使得科技型财政补贴、研发型税收优惠等创新支持手段黯然失色。 在“防风险”和“稳增长”的总体要求下，尤其是面对疫情冲击后我国收支矛盾更加激化的现实（吕冰洋和李钊，2020），通过对地方政府债务规模的控制和结构的调整，将信贷资源从低层次的债务膨胀中集约出来，释放并引导资金回归实体企业进而用于创新能力的培育，似乎更有其客观必要性。地方政府债务和企业创新分别作为“防风险”和“稳增长”的重要内容，将二者置于同一研究框架，探索如何在防范和化解可能出现的债务违约风险的同时，走出符合我国国情的创新发展之路，具有一定理论和现实意义。本文的主要贡献在于：第一，区别于大多数文献采用的城投债、地方政府负有偿还责任的债务等指标，本文选用更为稳健、合理的方法衡量全口径地方政府债务规模，并进一步估算反映债务结构的显性债务及隐性债务规模，以之作为分析地方政府债务与区域企业创新内在关联机制的数据基础；第二，本文从融资挤出和投资挤出两个维度进行理论和实证检验，以验证地方政府债务对区域企业创新的双重挤出效应及其结构异质性，为地方政府“隐性债务显性化”搭建合理性框架；第三，基于自上而下的债务规制约束和自下而上的舆论监督约束探索“隐性债务显性化”实施路径，以期为区域创新推动政策的制定提供借鉴。 二、制度背景、文献述评与研究假设 （一）制度背景 学者们对我国地方政府债务的研究大多以1994年分税制改革为始点，地方政府财权与事权不相匹配，加之《预算法》（1995）规定“地方政府不得发行地方政府债券”的法律约束，使得地方政府不断寻求预算外融资模式以弥补财政缺口，投融资平台得以迅速发展。2008年后，为应对全球经济危机，我国积极扩内需保增长，地方政府债务规模开始膨胀，债务问题也日益引起政策制定者和学界关注。这一时期的债务规制政策虽零星出现却时紧时松，债务规模也呈波动上升趋势。直至2014年底，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和新《预算法》（20