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财政空间不只是收支空间，还包括政策与改革空间 2022-05-27 一、根据俄乌冲突和国内疫情推断未来可能的三种情景 最近一段时间，因为经济下行的缘故，各方面对财政政策如何稳定宏观经济大盘非常 关注，也提出了很多建设性意见。我们注意到5月23日国常会上推出33项6方面的具体措 施，措施中第一大方面就是财政政策。所以可以感知到在当前宏观经济不稳、经济下行的局 面下，大家对财政政策的期待比以前高很多，某种角度上甚至超过了货币政策。这当然有它 一定的背景，也有它一定的价值。怎样发挥好财政政策在稳定宏观经济大盘上的作用，特别 在当前的情况下，怎样把已经出的政策用好，怎样储藏一些新政策，在稳定宏观经济大盘方 面能够起到一定的效果，这是大家都在思考的问题。 首先要把现在面临的问题到底是什么，还有这个问题可能朝着什么样的方面演化搞清 楚。当前在分析经济形势时，大家主要考虑两个变量，国际考虑俄乌冲突影响，国内考虑疫 情对经济的影响。以此两方面看，基本可以推断出未来的三种情形。 第一种情形是俄乌冲突对我国暂时不发生比拟大的影响，同时国内疫情形势有所好转, 这是最好的一种情况。从目前看，一般认为俄乌冲突对世界格局的影响非常深远，但通过一 系列复杂的机制传导到国内经济还需要时间。目前这个因素对中国的影响还不是最大的，对 经济运行最大的因素还是疫情的扰动。所以，这可以称为第一种情形，也是最有可能出现的 一种局面。 第二种情形，就要用比拟长的眼光看，要充分预判俄乌冲突可能对我国产生的影响， 这个影响可能不一定是在今年，但是可能在一个可见的时间内。换句话说我们今天用多大的 力，要取决于我们对未来形势的预判和预期，要防止把现在能用的空间在现阶段一下子释放 完。因此，要充分考虑俄乌冲突对世界格局的影响，对我国经济增长所面临的外部环境的影 响，以及对国内经济实质性的如对物价、就业等方面的影响。 第三种情形，通过各方面的共同努力，在较长时间范围内俄乌冲突对我国不产生很大 的影响，同美国的经贸关系趋于缓和，国内疫情基本控制住了，经济也基本恢复正常了，这 种是我们最期待的一种情况。 二、应对第一种情景的政策思路是“提前实施，靠前用力” 假设出现了第一种情况，即暂时不考虑俄乌冲突对我们的影响，只是考虑国内情况。 目前来讲，现在政府采用提前实施、靠前用力的方式，我个人是很赞成的。因为在去年的经 济工作会议和今年两会上对2022年年度工作已经做出比拟全面的安排。但是在3月份出现 了预期之外的变化后，要做的第一步不是急忙出台一些新措施和新政策，而是把已经考虑好 的政策提前实施，这已经是国务院最近正在推动的一项工作。这里面有几个方面： 1、加快增值税留抵退税的进度。5月23日国常会上，在今年前确定了 1.5万亿的增值 税留抵退税的金额上，把增值税留抵退税的范围扩大到批发和零售行业，数额上增加了 1400 亿，这个数量不能说是特别大。但是要注意到历年积累下来的留抵退税的金额大于1.5万亿， 如果有需要，这方面的空间还可以进一步释放。所以，我们考虑到财政空间的时候，未见得 一定表达在有多少财政支出，还有多少收入,这样一些累积的政策空间也是可以考虑在内的。 2、地方政府专项债要求提前发行并提前用出去，形成实物工作量。一般情况下，谈到 财政可持续性或者财政空间时，主要是谈两个空间。一是谈债务空间，有多大的发债空间, 包括归还能力。二是谈到赤字空间，还能不能提高赤字率，提高到什么程度。现在在债务方 面，大家主要讨论地方政府专项债的问题。专项债今年金额考虑是3.65万亿，和去年持平， 这个金额是很大的，从金额看是够的，主要问题是专项债有比拟苛刻严格的现金流和未来收 益的要求，地方反映不太好用。所以一个可行的方法，是要讨论怎样让不好用的地方政府专 项债好用起来，怎样扩大范围和适当放松一些条件，在这方面还有一定的挖掘空间。 3、要发挥好社会保障制度自动稳定器的作用。现在热议的发消费券需要钱，大家想到 的空间就是通过特别国债的方式来表达，但是大家在讨论这个问题时似乎忘记了在宏观经济 调控中有一套自动稳定器。要先用好这一套已经有的制度。比方现在对于低收入人群的救济, 对困难群体的救济，在已有的社会保障和社会救助制度中，是有相应的科目和相应的资金保 证。现在要做的是，这一套现成的制度怎样使它更有弹性，能及时、足额地把受到疫情冲击 新增加的这些人包进来，使他们的基本生活能够得到保障。财政制度是很有连续性的一件事 情，一旦创设出一个制度往往要存续很长的时间。所以，要考虑先把已有的机制用足用好, 如果实在应付不了新情况新问题再讨论要不要出台新的政策工具。 三、第二种情况景下财政政策的目标和建议 放眼未来，要考虑到国际环境变得更严峻和复杂，不确定性更多，未来风险更大的情 况。如果考虑到这种情况，就确实要做