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2022年产业政策的政策逻辑研究分析 1. 中央政府的公共选择 关于中央政府是否应该主动推动产业政策，执行经济结构调整，学术界历来争议已 久。政策研究方面，Krugman 最早于 1994 年批评了“东亚奇迹”等经济现象，认为 产业政策对经济的干预，虽然可以一时取得高增长，但会显著增加产能过剩风险， 经济增长动力不可持续。进一步的，Young（2015）等经济学家指出，东亚各经济体 的增长政策是低效甚至无效的，长周期看对经济增长还有反效果。但 Hausmann 等 人也提出，在新兴产业发展初期，政府对企业的补贴是适当的，因为创新是具有正 外部性的行为。从各个学派的论文和观点看，学术界对产业政策的认知并不统一。 在讨论中央政府推行产业政策的必要性时，有四大问题必须厘清和界定。 第一，产业政策的属性取决于执行方式，而非政策目的。从前文的讨论，我们可以 看出，无论是功能性产业政策，还是选择性产业政策，其政策目的都聚焦于经济结 构调整，但政策推行方式却互有交集，命令式调控和市场化调控在两类政策中都可 以出现。即便在同一推行方式内，不同的手段所引致的过程和结果，也是千差万别。 从约束力角度看，行政性的窗口指导和发布信息指南等都可以作为命令式调控方式， 但强制力却判若云泥。 第二，产业政策“成本—效益”的考核是否存在硬约束。在研究产业政策的必要性 时，研究者大多趋于分析研究产业政策的增量收益，往往却忽视了产业政策的成本， 尤其是制度成本。第一，某些产业政策引起的效率损失是否应当被纳入考核。例如，行政审批、项目核准等方式对企业自主经营决策的负面影响，非市场化机制的负外 部性等。第二，站在信息经济学的角度来说，中央政府也无法完全掌握市场的所有 动态和全部信息，若产业政策的介入和退出都不及时，那么产业政策本身就有可能 成为经济结构失衡的来源。第三，从机会成本的角度看，中央政府向产业政策投入 较多的资源，通常会对其他领域的投入形成挤出效应。 第三，产业政策的初次分配和再分配效应，如何权衡。产业政策本身是具有极强分 配效应的宏观经济管理方式，在初次分配中起到对市场机制下的分配结果进行有目 的性调整的效果，而在二次分配中更是会将全民缴纳的资源向特定领域转移。初次 分配和再分配的考量依据是差异化的，而产业政策对其都有直接影响，因此是否会 带来效率提升，抑或是造成效率损失，如何对各因素的重要性排序，都会直接影响 中央政府的决策。 第四，产业政策是经济决策，更是政治决策。产业政策的大政方针由中央政府制定， 政府的科学决策过程会同时考虑多方问题，平衡各方的成本收益，其实质就转为经 济问题的公共选择式求解。政府部门在短期波动和中长期战略目标间寻找最优解， 也是增长政策、稳定政策和结构政策动态演进的综合过程。 产业政策的有效性取决于三点。一是决策层的政策制定能力，二是行政系统的执行 力，三是产业政策的相对市场机制的帕累托改进程度。在西方经济学理论中，产业 政策的推行通常离不开公共决策机制，即所谓的“公共选择理论”。 公共选择理论（Public Choice Theory）是基于理性人假设和个体最优化下的集体决 策逻辑所形成的学说。在西方经济学中，由于公共品的提供存在正外部性或负外部 性，对应产业政策中的竞争原则、贸易政策和科技研发等领域，因此产业政策的出 台需要经历公共选择的过程。然而，由于“康塞多悖论”和“阿罗不可能定理”的 存在，西方的公共选择理论在真正应用于政策决策时，常常会变得低效甚至无效。 图：产业政策的执行方式和政策目标密切相关 从发展经济学的角度看，中央政府推动产业政策的必要性也十分明显。一是并非所 有行业或者产业的市场机制都是完全有效的，价格信号的调整相当缓慢；二是部分 行业的供给显著短缺，需要大幅度、彻底性的调整，而不是边际增量的渐进式调整。 同时，由于市场化的资源配置方式往往具有较强的盲目性，对于短期和局部经济效 益的过度追逐，往往并不代表全社会层面的福利水平提升，这些就共同要求中央层 面的顶层设计。从国内的政策实践看，产业政策所追求的目标是全局性、长远性的收益，而不仅仅 局限于一时一地。在决策过程中，决策机构的调研和判断、学术专家的观点、社会 舆论的导向、行业中直接相关方的意见等，都会成为决策依据。 公共选择理论结合我国国情，可以看出，产业政策在我国适用范围的宽度和广度都 大于西方社会：一是市场化机制有待进一步健全，现阶段面临的市场失灵需要政策 出手干预；二是受资源禀赋制约，部分技术进步缓慢、规模不经济的产业，需要产 业政策的支持。当然，结构失衡也并不意味着必然过剩或短缺，产业政策在结构性 问题的着力点、政策力度和出台时机，需要纳入更多考量因素。 2. 地方政府的贯彻落实 在初步探讨了产业政策的顶层设计后，政策的落地方式和推行力度就成为下一