2022年产业政策的基本理论研究分析.docx

2022年产业政策的基本理论研究分析 1、产业政策的理论背景 “产业政策”在过去数十年间，屡见于政府政策文件和各大新闻媒体报端，成为国 民经济研究和运行态势研判的重要抓手。追本溯源，产业政策最早见诸于官方话语 体系，是于 1986 年经全国人大六届四次会议审议批准的《中华人民共和国国民经济 和社会发展第七个五年计划》（简称“七五计划”）。 关于产业政策的定义，到目前为止尚无完全统一的界定。比较具有代表的认识大致 可以梳理为以下三点： （1）产业政策是一套系统性的顶层设计，是政府部门自上而下推动的经济结构演变 的政策目标和政策措施的总和。 （2）产业政策是政府宏观调控的一环，是对基于市场化资源配置的产业结构进行定 向干预的系列政策总和。 （3）产业政策的本质是结构政策，其他政策应与之呼应，共同形成引领国家经济社 会发展的政策体系。 从宏观经济三大政策（增长政策、稳定政策和结构政策）的视角看，产业政策事实 上构成了宏观三策的交汇点，因而无论是在促进经济增长、逆周期调控熨平经济波 动和改善经济各部门之间的资源配置效率，产业政策都具有不可替代的特殊和关键 性作用。 图：产业政策在国民经济体系的地位 我国国内产业政策的政策渊源，发端于 1979 年 4 月 5 日-28 日中共中央工作会议提 出的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。国内推行强有力产业政策的必要性在 于以下四点： （1）从国际经验看，二战以来快速实现工业化、从发展中经济体跻身发达经济体的 国家和地区，大多奉行产业政策的引领效应； （2）我国在经济体制转轨时期，市场机制的有效性和广泛性难以被充分验证，部分 要素配置的失衡会导致产业结构失衡，最终对国内经济发展造成负面影响，这就需 要产业政策的及时干预； （3）结构失衡问题并非短期现象，问题的化解需要久久为功，这就决定了国内产业 政策必须从大处着眼、长期系统性规划，不能局限于一时一地； （4）产业政策兼具稳定性和灵活性，政策空间弹性较大，为经济建设提供了较大的 回旋余地，有利于增强增长韧性。 各大经济体推行产业政策主要依据，通常在于“市场失灵”和“后发优势”这两点 理论，我国也不例外。市场失灵是指，受垄断、外部性、公共品和信息不对称等因 素影响，市场机制在进行资源配置时，不能自发达到帕累托最优均衡，从而在资源 配置过程中失去应有效果的状态。市场失灵最终会导致收入分配不公、公共资源提 供不足、失业、负外部性使得全社会承担少数人造成的成本等负面效应，因此需要 公共政策予以调整和规范。 “后发优势”（Late-Mover Advantage，又被称为次动优势）则是指，后进工业国在 推进工业化时所具备的有利竞争条件。这一理论主要由美国经济学家亚历山大·格 申克龙（Alexander Gerchenkron）所归纳总结。在格申克龙的理论中，后进工业国可 以通过引进先进工业国的资金、技术和设备等外在条件，通过替代性战略，在较短时间内以较高的水平完成工业化。 从结构主义经济学的视角看，一个经济体的增长和发展受其产业结构的影响较大， 如果能持续按照比较优势构建经济体内部各部门的比例，则经济体会不断积累相对 最优的资本，从而在结构转换间保持相对较高的经济增速，以较短的时间、较小的 代价，完成工业化。通过适当的运用产业政策，经济体能够实现区域协调发展，减 少甚至消除结构性不平衡造成的贫困。在这个过程中，顶层设计和制度安排就扮演 了至为关键的角色，需要决策者充分认识产业政策的特点。 一是认识到最优产业结构是时变的。经济体的自然禀赋并非一成不变，人口、资本 和技术进步等要素会随着发展阶段的不同而出现相对变化，这就意味着生产范围、 市场规模和交易成本等基础因素也在不断变化。经济体产出的边界曲线取决于基础 性因素的边际替代率，最优产业结构同样受其制约。 二是产业政策应当是连续的。经济体的发展阶段并非是“发展中经济体”和“发达 经济体”二元分割的，而是对立统一的一条连续发展路径。在这个路径上，经济体 从相对低收入的农业经济向相对高收入的后工业化经济转型，是整体的大方向；任 意阶段环节的经济体，在具备充足的基础性因素和产业升级条件后，都将以自己的 方式实现工业化。 三是产业政策仍然要遵循市场规律。产业升级的本质是创新，公共知识的创造和消 费是引领产业变革和技术革命的关键。若采取封闭僵化的管理体制，是无法适应快 速变化的外部环境和产业趋势的。为此，保持开放的姿态，以改革促发展，尊重市 场化规则，是产业政策取得成功的先决条件。 2、产业政策的历史沿革 国内产业政策的演进，大致可以被划分为两个大阶段、五个小阶段。其中，“两个大 阶段”是指国内产业政策体系从选择性产业政策向功能性产业政策过渡的历史进程， “五个小阶段”则是按照时间线所划分的、改革开放以来的每段时期中