消极执行现象的成因分析与解决对策.doc

消极执行现象的成因分析与解决对策 　　近年来，通过全国法院的不断努力，人民法院在强化执行案件流程节点管理、畅通信访渠道、加强司法能力作风建设等方面取得了长足的进步，消极执行得到良好治理，消极执行现象已经大大减少。但一些地方仍然存在消极执行问题，损害了当事人的合法权益和人民法院的形象。能否将消极执行纳入执行审查类案件的受理范围，也存在争议。消极执行现象能长期存在，是由多方面原因造成的，只有找到消极执行的根源，并铲除其存在的土壤，才能实现有效治理。 　　在几年之前，消极执行还是困扰人民法院执行工作的难题之一。其主要表现为少数执行人员因工作作风不实、态度不端、无正当事由不履行或者不积极履行职责，上级法院有明确意见而拒不执行，严重不负责任对案件拖延、推诿、懈怠执行等。这些消极执行做法的存在，影响了胜诉当事人权利的实现，严重损害了执行队伍的整体形象和执行难问题的切实解决。 　　在“基本解决执行难”期间，消极执行问题是整治的重点之一。通过努力，人民法院在强化执行案件流程节点管理、畅通信访渠道、加强司法能力作风建设等方面取得了长足的进步，对消极执行形成相当大的制约。但实践中，在一些地方仍存在消极执行现象，可谓顽瘴痼疾。以某省为例，近三年，人民群众通过信访渠道反映错误执行的案件有93件，而反映消极执行的达424件，是前者的4倍多。因此，消极执行现象需要深入研究和妥善应对。 　　一、消极执行的相关规定 　　民事诉讼法第二百二十六条规定，人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。据此，发生消极执行问题时，申请执行人可以向执行法院的上一级法院申请执行，上级法院要么督促下级法院尽快执行，要么改变管辖，交给其他法院执行。严格落实该规定，实现上级法院对个案执行的监督，无疑会减少消极执行问题。 　　但在当前各地法院收案量持续增加，执行部门普遍存在人案配比矛盾、任务繁重的背景下，该规定的实际运行或许会发生某些异化。如某执行法院发生消极执行问题，若按照该规定由上一级法院执行或者指令其他法院执行，原执行法院负担便减轻了，同时也可能出现另一种情况，即上一级法院将案件移送给执行工作开展较好的法院，反而会加重这些法院的执行负担。这就与该规定的初衷背道而驰了。鉴于此，有的地方法院作了有针对性的探索，如福建省高级人民法院曾规定，执行过程中首先查封法院自首先查封之日起超过60日未发布拍卖公告的，轮候查封法院在符合一定条件的情况下可以报请上级法院将该案件全案指定首先查封法院执行。也就是说，某执行法院不作为，其他法院的关联案件也可能移送过来，通过加重其执行任务迫使其积极执行。 　　2016年，《最高人民法院关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》对消极执行作了重点规定。其中第六条规定，执行实施类信访案件，指申请执行人申诉信访，反映执行法院消极执行，请求督促执行的案件。执行实施类信访案件的办理，应当遵照“执行到位、有效化解”原则。如果被执行人具有可供执行财产，应当穷尽各类执行措施，尽快执行到位。 　　二、（2017）最高法执复58号执行裁定的思路探析 　　2017年，最高人民法院对中国民生银行股份有限公司三亚分行（以下简称民生银行三亚分行）、宁波银行股份有限公司北京分行（以下简称宁波银行北京分行）合同纠纷执行案作出（2017）最高法执复58号执行裁定。裁定认为，民事诉讼法第二百二十五条规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查。本案中，执行法院海南省高级人民法院在收到被执行人宁波银行北京分行应付的4亿元执行款后，以“谈话笔录”的形式明确告知申请执行人民生银行三亚分行，该执行款由于有关公安机关请求协助冻结而不能向其发放。民生银行三亚分行认为海南高院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神，海南高院以民生银行三亚分行系针对执行法院的不作为提出异议，不能依照民事诉讼法第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查的认定不妥，应予纠正。海南高院应就民生银行三亚分行针对该院未予发放执行案款的行为提出的异议，依照民事诉讼法第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查；民生银行三亚分行所提执行异议能否成立，由海南高院重新审查后作出认定。 　　该裁