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《行政管理学》（第五版）重点问题简述 第2章 行政主体和行政职能 1.概念区分：国家、政府 本部分的论述参考了施雪华主编：《政治科学原理》，广州，中山大学出版社，2001。文中未标明的引文均转引自该书。 “国家”与“政府”是我们需要做出区分的一组概念，虽然二者之间有着一定的联系，但却存在着显著的差别。 关于“国家”这个概念，在不同的国家和历史时期，有着许多不同的解释。根据施雪华教授的介绍，我国古代很早就有了“国家”一词，在秦始皇统一中国之前，“国”与“家”一般是分开使用的：“家”是士大夫的封地，“国”是诸侯们的封地，而作为全国最高统治者的天子，其统治区域则称之为“天下”。在秦始皇建立起大一统的封建王朝之后，皇帝统治的范围才开始既称“天下”，又称“国家”。而在欧洲，“国家”的概念也是几经转变，例如：古希腊以“城邦”（polis）称国家，古罗马则以“共和国”（repwblive）称国家。到了16世纪，马基雅维利在其所著的《君主论》一书中用拉丁文“status”指称国家，其后，英国人斯塔基在其所著的《英格兰》一书中用status的英文“state”指称国家，从此state成为西方政治理论中“国家”的专用概念。 此外，施雪华教授还总结了政治学说史上关于“国家”较具代表性的几类定义： 第一类，社会共同体说。例如：“国家是许多家庭及村落的联合体，它是为了达成完美的和自治的生活而组织的”（亚里士多德）；“国家是由许多社会团体，基于共同的权利意识及利益共享的观念而结合成功的组织体”（西塞罗）；“国家是许多人依据法律组织起来的联合体”（康德）。 第二类，国家契约说。这种观点早在古希腊思想家伊壁鸠鲁那里就可以见到，随着资本主义的发展，一批资产阶级思想家逐渐完善了这种社会契约学说，他们认为，国家是自然状态下的人们按照理性原则形成的社会契约。 第三类，国家统治说。例如：“国家是凭藉强制力而组织及统治的社会”（龚普洛维奇）；“国家是一种人群组织，在这一组织中，人群有治者与被治者的不同区分”（狄骥）。 第四类，国家要素说。这种观点以主权为中心，认为国家是由人民、土地和主权构成的。此外，亦有学者主张加上“政府”这一要素，如：“国家是由很多人们组成的社会；永久占一块一定的领土；不受外来的统治；有一个为人民在习惯上所服从的有组织的政府”（迦纳）。 此外，马克思主义政治理论也给出了自己关于“国家”的定义。在《法兰西内战》一书的导言中，恩格斯指出：“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”；列宁则在此基础上进一步完善了国家的概念：“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的工具”，“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是迫使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器。” 下面，让我们再来看一看对“政府”的理解。 何谓“政府”？同样是众说纷纭。亚里士多德在其名著《政治学》中经常将政府与政体或者政治制度等概念混用，在他看来，政府是为了确保城邦公民能够过上优良的社会（政治）生活而分配政治权利或者社会资源的公务团体，亦即最高治权的执行者。近代西方思想家，如洛克、卢梭、康德等人，则把政府看成是人民意志或者说公民理性的执行者。现代西方思想家大多倾向于把政府看成是合法使用强力的治理结构或者说公共权力组织，例如：马克斯·韦伯在《经济与社会》中已经把政府看成是国家使用垄断合法暴力和强制机构的工具；罗伯特·达尔则在此基础上稍作修正，他认为，政府是指在某一特定领土内成功地支持了独掌合法使用武力的权利以实施法规的任何治理结构；阿尔蒙德在《比较政治学》一书中把政府界定为一套制定和执行政策的结构，是在一定领土上对一定人民具有约束的权威。此外，马克思主义学说指出，政府是国家权力的载体，是一种特殊的、具有双重性质的公共权力组织。一方面，政府是维护统治阶级的自身利益，压迫被统治阶级的专政工具；另一方面，政府又是国家管理社会公共事务，维护社会各阶级共同利益的公共管理组织。 2.行政权力的合法性 这一部分的论述参考了[美]卡拉米·斯蒂福斯：《公共行政中的性别形象》，北京，中央编译出版社，2010。文中未标注的引文均出自该书。 在民主政治体制中，政治官员的权力来自于选民们的信任，选票在某种意义上即为其手中握有的权力提供了合法性，然而，行政官员一般是都非选举并且终身任职的，因此，行政权力的合法性就需要得到某种更加具有说服力的辩护。事实上，公共行政理论自诞生之日起，为行政权力的合法性提供辩护就是其所承载的重要使命之一。由于权力是从人民那里间接地到达行政人员的手中，并且行政人员的职务是终身性的，他们既不能被选举，也不能被罢免，因此，行政活动需要被证明是合法的。或许，正是意识到了这种内在的紧张感，自从威尔逊于1887年发表了这一领域的开山之作以来，一直到近期某些行政理论家们的努力都是围绕着这一话题来展开的。 在