【设施农业】解析设施农业5大困局，突破靠什么.docVIP

【设施农业】解析设施农业5大困局，突破靠什么 当前，为落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止耕地“非粮化”，国家对新增设施农业用地实行严禁占用永久基本农田、严格控制使用一般耕地及年度内落实耕地“进出平衡”政策。社会上有观点认为政策过严，限制了设施农业正常发展。对此，笔者认为应坚持刚性与弹性相结合，顺应多目标平衡要求，在坚持“良田粮用”思路下，以维护国家粮食安全、落实耕地保护党政同责为抓手，促进设施农业健康有序发展。 今年的中央一号文件提出，坚决守牢确保粮食安全底线，发展现代设施农业及加强耕地保护和用途管控等要求，寻求多目标平衡，为设施农业用地政策提出了新要求。当前，为落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止耕地“非粮化”，国家对新增设施农业用地实行严禁占用永久基本农田、严格控制使用一般耕地及年度内落实耕地“进出平衡”政策。社会上有观点认为政策过严，限制了设施农业正常发展。 对此，笔者认为应坚持刚性与弹性相结合，顺应多目标平衡要求，在坚持“良田粮用”思路下，以维护国家粮食安全、落实耕地保护党政同责为抓手，促进设施农业健康有序发展。 当前政策的内涵特点 2020年9月以来，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》等文件相继出台。新政的主旨是“各归其位”，越位要禁止，补位要充分，实现多目标平衡、精准施策。 第一，确保良田粮用，实质性保护耕地精华，维护粮食安全。新政对新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施三类农业设施建设用地实行严格管控，凡是“良田不粮”的均被禁止。2022年1月1日起，该类问题的卫片执法图斑被认定为“非粮化”违法违规用地，对设施农业用地的认定依据上图入库信息，未按要求上图入库的在管理中不予认可。 第二，优先刚性管控，兼顾弹性供给，促进精准施策。对新增的3类设施农业用地，新政首先明确“刚性”要求，严禁占用永久基本农田、严控使用一般耕地；同时，也兼顾“弹性”，提出确需使用一般耕地的，年度内须落实耕地“进出平衡”。相较以往的设施农业用地政策，当前夯实粮食安全根基的压力更大，新政秉持“不变”与“变”，既对占用永久基本农田保持了“严”的常态，又对使用一般耕地规范了管控约束机制，可谓顺应多目标平衡的现实需要而进行升级。 五大困惑与解析 在政策“适应期”，部分专家学者、基层工作者、投资经营者对当前设施农业用地管理利用的困惑大体可分为以下几方面： 第一，新政是否会限制设施农业发展？ 按照“各归其位”的主旨，“良田不粮”、随意粗放利用，属于“越位”，要予以禁止；改造提升、规模经营，属于“补位”，要予以充分保障。“充分保障”体现在制度弹性和措施相宜。“制度弹性”包括方案编制有时间弹性、制度过渡有衔接弹性、落实平衡有空间弹性。耕地“进出平衡”总体方案由县级政府按年度组织编制实施，规模、布局、时序及落实平衡安排等，均放在年度时间轴上排布，突出科学性、计划性、有序性，倒逼推进工作任务，做好统筹协调。新政在加强政策引导的同时，也留出了过渡缓冲，强调上图入库（备案），不是设障，而是从源头规范指导选址，防止无序利用出现触及红线的违法违规用地，属于事前实质的保护；对政策印发前已在实施、符合有关文件精神的，允许继续实施，不符合的可根据有关文件和省级具体实施办法进行处置。在县域范围落实“进出平衡”存在困难时，新政还提出了可在市域、省域范围内统筹落实。“措施相宜”包括年度耕地保有量“算大账”、全域土地综合整治“拓新源”。国家依据年度国土变更调查成果，以“算大账”的形式核算流入流出情况，判断年度耕地“进出平衡”是否落实，不具体到地块；从流入来源上，也不只盯着“即可恢复”或“工程恢复”的其他农用地“拆东墙补西墙”，而是着眼大量“小、散、乱”闲置低效的农业设施建设用地，通过推进全域土地综合整治“拓新源”。因此，新政非但不会限制设施农业发展，反而会为设施农业科学规范发展助力。 第二，生猪稳产保供是否会引发用地政策再次变动？ 猪价波动是市场经济下的一个正常现象。猪肉价格涉及民生，国家历来高度重视，中央一号文件多次提及生猪稳产保供。但针对设施用地，仅在猪肉的两个历史涨幅高点（2007年、2019年）出台优惠政策，同时也提出确保农地农用、坚决杜绝“占而不养”的要求。从后期执行上看，这些优惠政策实现了稳产保供目标，但有些养殖户粗放无序圈地囤地，也造成了用地浪费。究其原因，猪价直接决定养殖意愿，价格进入周期低迷阶段，养殖户就会中断建设，甚至闲置、废弃。2022年中央一号文件提出鼓励发展工厂化集约养殖、立体生态养殖等新型养殖设施，广东、福建等地也已实现了“楼房养猪”，节省