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公共价值管理新范式的兴起 一、 新公共管理理论的盛行 自20世纪70年代以来，西方国家政府面临着前所未有的挑战。一方面,西方各国在第二次世界大战后普遍采用了凯恩斯主义,对社会经济生活实行了全面干预,导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现。另一方面,政府管理自身也危机四伏,机构臃肿、效益低下、政策失效等问题屡被诟病。在此情况下,英、美等国都对开始了大规模的政府改革,启动了一场追求“三E”(Economy、Efficiency、Effectiveness)即经济、效率和效益的“新公共管理运动”,政府角色从传统重视主权、合法性与正当性的保守形象,转变为强调顾客导向、运作弹性化的超级市场国家(supermarketstate)。 当新公共管理理论逐渐盛行的时候,就有人开始对其进行批判。这些学者认为,虽然新公共管理凸显了政府主动求变和期望提升效能的意图,但同时也模糊了公私部门的界限,忽略了民主、公平等问题 与传统公共行政理论不同,治理理论的重点不在于分析政府内部的公共预算、政策制定等问题,而在于分析政府组织和其他组织之间存在的大量复杂关系。基于这一基本立场,许多学者都对“治理”给出了界定 从这些命题可以看出,与新公共管理不同,治理是在政府之外寻求改革,并趋向于政府、社会共同管理的架构。治理理论产生之后,迅速成为热点并在一定程度上侵占了新公共管理理论的主导位置 二、 公共价值或公共物品的内涵 治理理论之所以发展得如此迅速,是因为它在一定程度上回应了当代许多现实问题,包括应对全球变暖等气候问题和环保问题。但是,治理理论提出了许多公共事务解决之道,却没有一个简洁有力的概念表达其核心诉求,以与传统公共行政的“效率”、新公共服务的“公平”以及新公共管理的“绩效”相区别。如果治理理论要继续巩固其优势地位,就必须要解决这一问题。在这一需求之下,对公共价值(publicvalue) 1995年,美国哈佛大学的资深教授马克·莫尔(MarkH.Moore)在《创造公共价值:公共部门的战略管理》一书中提出了公共价值这一概念 由于公共价值一词比较抽象,目前对此概念尚无统一定义。即使在1995年的著作中,莫尔也没有给公共价值以明确的定义。有的学者甚至认为,给公共价值一个实质性的定义是不可能的 首先,什么是价值。伊斯顿在《政治生活的系统分析》中提到过:“为了使一个政治系统具有最大的效用,可以把它看作是一些互动,一个政治系统通过这些互动为一个社会权威性地分配价值” 其次,什么是公共价值。莫尔认为,“价值”是扎根于个人的期望和感知的,而公共管理者最应该关注的问题是,公民通过代议制政府所表达的期望 公共价值的内涵还可以在它与公共物品、公共利益这两个类似概念的比较中得到进一步厘清。公共价值包含公共物品但不局限于公共物品。公共价值和公共物品都需要有共同被消费的物品作为载体,而且两者在某种程度上都是非排他和不可分的,但它们在以下两个方面相区别:首先,公共物品是一种产出,即公共组织提供的产品或服务,而公共价值则不仅仅是产出,还包含了更广泛意义上的结果,比如法治,秩序维护、产权保护机制、契约执行机制等;其次,公共物品往往指向一个特定事实,但如果某样东西有价值,其实是因为它被人们意识到有价值,因此公共价值不一定是个事实,而可能是一种主观意识。公共价值接近公共利益但并不完全等同于公共利益。政治家、官僚和其他游说人员都喜欢借用公共利益以表明他们倡导的公共政策具备正当性的基础,但从词源上来看,利益只是人们判断和评价某种事物是否“有价值”的因素之一,人们可能会说某种事物有价值,因为这种事物可能符合他们的利益需要;但是,“有价值”很多时候会超越利益的局限和范畴。 基于以上讨论,我们可以将公共价值的内涵进一步清晰化:公共价值是比公共物品范畴广泛得多的价值体;公共价值不仅仅是产出,更是结果;公共价值是相对于公民的主观满足感而言的,而不是决策者想当然认为对公民或对自己最好的东西;公共价值具有增加和被创造的积极属性,而不仅仅是对捍卫利益的消极导向。 英国内阁战略研究部门的报告深入地探讨了如何找出公共价值———公民认为的价值。此处的关键在于明确了解公众偏好是公共决策过程早期的核心要素。因此,公共管理者需要发现与运用有效检测公众偏好的技术,这里有几个要点 其一,确定需要考虑哪些人的偏好:现在的顾客;需要服务的人们(即使他们没有感知到这一点);将来的顾客;那些永远不会使用服务的人,但是需要他们持续的政治支持;那些对于谁值得获取服务有自己想法的人。其二,确定公众想要参与的问题。公共管理者应该去获得公民的重要想法但并不过分要求他们。事实上,在有的问题上,受其影响的公众强烈希望他们的观点被当局知道,但在其他领域则不一定是这种情况。其三,安排讨论会,让公民了解问题,表达想法,探究细节,寻找彼此